Cubadebate

Una reforma necesaria: cuando la realidad supera a la norma

La Constitución cubana de 1976 fue el resultado de profundas transformaciones socioeconómicas, culturales y político-ideológicas, marcadas además por fuertes contradicciones internas e internacionales y por una notable influencia del ideal socialista soviético. Durante más de cuarenta años de vigencia sufrió modificaciones formales, pero también fue sobrepasada en algunos de sus contenidos por decisiones así como, la práctica política-social del país.

Desde los años noventa del pasado siglo se produjeron cambios intensos en la economía, en la política, en la ideología y en el orden sociocultural. Aparecieron nuevas concepciones y decisiones; algunas exclusiones o limitaciones desaparecieron y otras surgieron.

La sociedad cubana preserva esencias, pero ya no es la misma. Esa distancia entre letra constitucional y realidad hizo imprescindible un ajuste que permitiera coincidir norma y vida práctica, fijar nuevos principios, brindar seguridad jurídica, legitimar transformaciones y propiciar mayor integración social.

El proceso del cambio constitucional inició como reforma, pero culminó promulgada como un nuevo texto. La Asamblea Nacional aprobó un Anteproyecto que se sometió a amplio debate popular; con las propuestas recibidas se elaboró un nuevo documento, discutido y aprobado por la Asamblea -en su carácter de órgano constituyente-, en diciembre de 2018.

Luego se sometió al referendo popular, de 24 de febrero de 2019, que ratificó la decisión y dio nacimiento a un nuevo texto.  Así surgió la Constitución que mantiene contenidos y esencias anteriores, pero responde a una situación social diferente y necesita de leyes de desarrollo que aseguren su instrumentación y eficacia.

Una nueva arquitectura constitucional y principios reforzados

El texto de 2019 presenta una organización interna distinta a la de 1976. Está estructurado en títulos, capítulos y secciones, con un incremento sustancial de artículos y contenidos. Los fundamentos económicos, políticos y sociales del Estado, antes concentrados en un solo capítulo, ahora se regulan en tres títulos separados y con mayor detalle, en correspondencia con nuevas tendencias del constitucionalismo. Del mismo modo, los temas relativos a las personas —antes dispersos en varios capítulos— se integran bajo un único título dedicado a los derechos, deberes y garantías.

La Constitución contiene normas programáticas que expresan valores como la solidaridad y la dignidad humana, la igualdad, la equidad, la libertad, el bienestar y la prosperidad individual y colectiva, que han de irradiar a todo el ordenamiento jurídico, así como en la de toma de decisiones y la actuación de las personas, desde una visión transversal, en todas las esferas. Junto a ellos se consignan los principios relativos a la organización y funcionamiento del Estado, a las relaciones entre individuo, Estado y sociedad, y otros técnico-jurídicos que aportan coherencia al ordenamiento y garantizan seguridad jurídica.

Entre los principios novedosos destaca la supremacía constitucional; este es esencial en tanto declara expresamente que por encima de la Constitución no puede haber ninguna ley ni decisión; ello debe ser respetado por todos y asegurado por los órganos superiores de poder. Si la tutela constitucional es garantía de la organización básica de la vida social, sus contenidos deben ser respetados, por lo que su cumplimiento constituye garantía de la garantía.

Otro principio vital es el de transparencia en la gestión estatal, expresa el deber de los órganos estatales y de la administración, sus dirigentes y funcionarios, a mantener informada a la población de su quehacer cotidiano, decisiones, la gestión de los fondos públicos, medidas, nuevas regulaciones, salvo que deban protegerse por seguridad nacional. De instrumentarse se permitirá que la población sepa cómo actúan los entes directivos a la vez que facilitará el control público plural.

En materia de derechos, además de asumirse expresamente el vocablo “derechos humanos” por primera vez en el periodo posterior a 1959, se incorporan los principios de progresividad y el carácter irrenunciable, imprescriptible, indivisible, universal e interdependiente de los derechos; principios muy importantes porque la sociedad no es estática y en ella estamos todos, lo que incide el disfrute de los derechos y en la necesaria visión de que los derechos se relacionan e impactan entre si.

Estos nuevos contenidos completan así un marco más amplio, con pautas más claras, para el funcionamiento cotidiano de la Sociedad sobre la que impera la Constitución, y no solo respecto a los órganos estatales y administrativos a todos los niveles; sino también sobre las organizaciones políticas, sociales, de masas, las personas, las entidades culturales, sociales, económicas. Ella ha de ser para TODOS.

Reforma del Estado: nuevos órganos, redistribución de funciones y nuevos equilibrios

La Constitución de 2019 produce una reforma en el aparato del Estado tanto en el nivel central como en el local, con redistribución y diferenciación de funciones en todos los niveles político-administrativos.

Se mantiene el legislativo unicameral y su superioridad sobre los demás órganos, así como el diseño político unipartidista. Sin embargo, el Consejo de Estado pasa a ser únicamente el órgano colegiado permanente de la Asamblea Nacional, compartiendo su presidencia con ella. Se restaura el cargo de Presidente de la República que se había suprimido con el diseño de 1976, ahora electo por la Asamblea de entre sus diputados, acompañado de un Vicepresidente. Asume las funciones del Jefe de Estado y se diferencia del Jefe de Gobierno, que ahora le compete al nuevo titular, el Primer Ministro, designado por la Asamblea a propuesta del Presidente, con la exigencia también de ser diputado.

Aunque el diseño presenta alguna similitud a la fórmula parlamentaria, el Presidente de la República es electo por la Asamblea Nacional de su seno y revocable por ella, pero este titular concentra importantes competencias: preside el Consejo de Ministros cuando asiste a las reuniones de este órgano, promueve altos cargos —incluidos el Primer Ministro, ministros, así como los gobernadores provinciales-, se le subordinan el Fiscal General y el Contralor general, además de ejercer la jefatura suprema de las instituciones armadas y presidir el Consejo de Defensa Nacional. Lo anterior muestra una figura central con notable fortaleza institucional.

A nivel provincial desaparece la Asamblea Provincial y se introduce la figura del Gobernador, con funciones ejecutivo-administrativas, electo por los delegados municipales pero propuesto por el Presidente de la República; acompañado del Consejo Provincial, órgano colegiado pero sólo deliberativo, que lo asiste y no como órgano de control sobre el Gobernador, lo que hubiera sido útil para fortalecer el diseño representativo.

En el ámbito local se reconoce la autonomía municipal, reclamada académicamente desde los años noventa. Se diferencian esferas de actuación y titulares, eliminando la identidad entre integrantes y titularidad de los órganos representativos y ejecutivos, respaldada por experiencias desarrolladas en provincias como Artemisa y Mayabeque. Asimismo, se redistribuyen las obligaciones de rendición de cuentas: ahora los Tribunales y el Consejo Electoral Nacional rinden ante la Asamblea Nacional, y aunque la Fiscalía y la Contraloría quedan bajo el mando del Presidente, también rinden cuenta al órgano nacional de representación. Todo ello evidencia una reforma orgánica de gran alcance, diferenciación de funciones pero no separación de poderes.

Derechos ampliados y garantías reforzadas

La ciudadanía recibe una regulación novedosa al permitirse la doble ciudadanía, aunque solo la cubana pueda invocarse y tenga efectos en el territorio nacional. El catálogo de derechos se amplía. Se reconocen, entre otros, el derecho al libre desarrollo de la personalidad, a la intimidad, a la propia imagen y voz, a la información veraz, al disfrute de la propiedad personal, privada o colectiva, y a la iniciativa de reforma constitucional. Se incorporan derechos ya previstos en leyes, como la libertad de entrada y salida del país y el derecho a un medio ambiente sano. También se consagran derechos con carácter aspiracional, como el empleo digno, la remuneración conforme a la cantidad y calidad del trabajo, la vivienda adecuada y la alimentación sana, entre otros.

Los derechos, aunque no todos se regulan con los límites definidos, si queda claro que su ejercicio solo puede limitarse por los derechos de los demás, la seguridad colectiva, el bienestar general, el respeto al orden público, la Constitución y las leyes, y no por la referencia genérica a la construcción del socialismo que contenía el texto de 1976.  Algo importante para asegurar el disfrute de los derechos es el cumplimiento de los deberes, y además de regularse expresamente los mismos, es algo básico la corresponsabilidad social y la interrelación entre derechos y deberes.

En cuanto a garantías, antes se regulaban las de carácter material, ahora vale destacar la inclusión de aquellas vinculadas a los procesos y procedimientos de defensa de los derechos: el acceso a la justicia para obtener la tutela efectiva, el debido proceso judicial y procedimiento administrativo, el habeas corpus, la protección de datos personales, el empleo de métodos alternativos de solución de conflictos y el derecho a reclamar reparación o indemnización frente a daños causados indebidamente por funcionarios. Asimismo, se prevé un proceso preferente y expedito en una sala especial, una jurisdicción ordinaria no constitucional, para la defensa de los derechos constitucionalizados -que no tengan vía judicial específica- frente acciones u omisiones de directivos, funcionarios o personas que les afecten. Como consecuencia el anterior impedimento de acceso a la justicia debe ser borrado.

Propiedad privada y transformaciones económicas

Ahora se reconoce expresamente la propiedad privada con rol complementario en la economía, diferenciada de la personal, y la cooperativa no está limitada al ámbito agropecuario.  Además, se enuncia como derecho otro cambio, la regulación expresa del derecho a la propiedad. Estos reconocimientos representan un cambio significativo respecto a etapas anteriores, aunque sujeto a límites y con la lógica de su función social aun cuando esta no se enuncie expresamente.

Lo anterior plantea interrogantes sobre cómo armonizar diferencias económicas con el acceso igualitario a bienes, servicios y derechos, en una sociedad que se define “con todos y para el bien de todos”. Es algo que requiere pensamientos y acciones coherentes y que desde una perspectiva integradora aporte la visión desde arriba y abajo también.

Retos pendientes: eficacia, leyes y control constitucional

La Constitución requiere múltiples leyes de desarrollo, muchas de las cuales ya se han ido aprobando en las diferentes sesiones de la Asamblea Nacional, pero también necesita de la revisión de disposiciones previas, derogarlas o modificarlas y ajustarlas al nuevo texto y condiciones. También el texto supremo remite en varias oportunidades a las leyes, para que instrumenten o delimiten lo que en él se enuncia; y aquí es necesario asegurar que la categoría “ley” se entienda como ley formal emanada del legislativo, especialmente en materia de derechos y garantías.

Otro reto es la instrumentación efectiva del control de constitucionalidad, diseño de se mantiene igual que el texto de 1976, y que preserva el carácter político pues le compete a la Asamblea Nacional. La valoración aguda que debe hacerse no ha de limitarse a los proyectos de leyes que se presentan al órgano representativo supremo, sino también al seguimiento que debe dársele a la instrumentación de las aprobadas.

Se llama la atención en este control, en pos de la instrumentación constitucional, algo se preserva del texto de 1976 y ahora con precisiones en algunos órganos, y es la competencia de los órganos superiores de derogar, suspender, revocar, las disposiciones adoptadas por los órganos inferiores cuando contradigan las adoptadas por los superiores, las leyes y la Constitución. Pero aún perviven normativas restrictivas o no se publicita su derogación; algo importante que atender.

Un gran desafío es fortalecer la intervención del aparato de justicia en el control de legalidad y avanzar hacia formas más efectivas de control constitucional. Un paso importante se aprecia en la Ley de los Tribunales de Justicia, al consignar que la Constitución se aplica directamente por los tribunales para la interpretación e integración de las leyes -es decir, la ley inferior se razona y argumenta conforme a la superior; y se abstienen de observar las disposiciones normativas que se le opongan; y dejan sin efecto, en los procesos que conocen, los actos que restrinjan la Constitución. Entonces, si está previsto claro y directo, su aplicación ha de ser cotidiana.

Urge asegurar que la autonomía municipal sea real, la cual no se logra sólo con ley instrumentadora, sino con medidas concretas y coherentes centrales y locales; pensar-adoptar-hacer; así como mejorar la funcionalidad de los órganos representativos y lograr que los nuevos contenidos no queden en letra formal.

La Constitución no se auto-instrumenta; depende de que los órganos del poder actúen como les correspondan, y se limiten o concreten a las funciones previstas, que los derechos y sus garantías sean efectivos y que los deberes se cumplan responsablemente.

La efectividad del texto de 2019 dependerá del quehacer cotidiano en las distintas esferas sociales y por las acciones conjuntas y coherentes de TODOS; solo así podrá consolidarse la Constitución como afirmó José Martí, como una “ley viva y práctica”, capaz de organizar y fijar límites al poder, de garantizar derechos, de asegurar confianza y ordenar la vida social-cultural-política-económica-jurídica del país.