Cubadebate

¿Por qué se están aprobando tantas leyes?

La Constitución del 2019 introdujo amplios cambios en la dinámica social, político-organizacional y económica cubana, nuevos valores y principios, derechos y garantías. Ello requiere adecuar lo anterior al presente mediante disposiciones normativas que regulen –conforme al texto supremo- las nuevas instituciones y las relaciones de todas entre sí, los nuevos derechos en interconexión con los que ya se reconocían y las garantías para todos; así como los nuevos actores sociales y económicos en interacción con los existentes.

Con ese fin pueden elaborarse diversidad de disposiciones normativas –Leyes, Decretos-Leyes, Decretos presidenciales, Decretos, Resoluciones y otras normativas locales- para propiciar la instrumentación de lo acordado por el pueblo en el referendo constitucional. Regular jurídicamente las relaciones en la sociedad resulta imprescindible, tanto como el aseguramiento de su observancia o cumplimiento, lo que requiere que Todos puedan conocer el contenido de esa normativa, de modo que interioricen los cauces que se establecen al comportamiento de las personas en la sociedad. Además, se requiere que quienes están llamados a exigir y asegurar la instrumentación de las normas jurídicas actúen diligentemente; que existan las condiciones materiales/objetivas para permitir/posibilitar su concreción; y que la normativa se parezca a la sociedad.

La creación de tales regulaciones urge, pero ha de hacerse con tino y tiempo, de ahí la previsión de un grupo de exigencias para que este proceder sea coherente y cuente con la necesaria determinación de los momentos en que se someterán a debate los diversos proyectos legislativos.

 ¿En qué consiste la creación normativa?

En consonancia con las ideas anteriores, la creación normativa es un proceso complejo, que parte de la identificación de las necesidades de regular determinada área ante situaciones diversas: cambios de circunstancias internas de cada país o región,  regulaciones constitucionales que establecen nuevas instituciones, procesos, derechos u órganos y sus competencias, e incluso ante la ratificación de normativas y convenios internacionales respecto a los cuales han de introducirse regulaciones para facilitar su aplicación interna. En la dinámica jurídica se ponen de manifiesto intereses diversos –económicos, políticos, sociales-, los que inciden en el enfoque de una determinada regulación.

Los tipos de disposiciones normativas y su rango jerárquico

Un primer elemento a tener en cuenta es que cada órgano del Estado tiene la competencia de ordenar -en su ámbito de actuación-  su quehacer, las relaciones que establece con otros órganos y con la sociedad.

En Cuba, la Asamblea Nacional del Poder Popular (ANPP) como órgano constituyente y legislativo, adopta Leyes (C-2019, art.103) y son estas las disposiciones normativas de mayor rango después de la Constitución, o de los Tratados y Convenios Internacionales según sea el caso. Dada la previsión que consigna la Constitución de que cualquier cambio en el contenido de los derechos, deberes y garantías, ha de ser objeto de reforma constitucional y con voto popular en referendo (C-2019, art.228), los derechos y garantías han de regularse mediante Leyes.

Al no ser la ANPP un órgano permanente, sino que sesiona de manera ordinaria dos veces al año, existe un órgano que la representa cotidianamente y actúa en su nombre respecto a algunas competencias que están delimitadas en la Constitución, se trata del Consejo de Estado, el que se encuentra legitimado para aprobar Decretos-leyes, los que poseen rango inferior a la Constitución y las Leyes, llamados a desarrollar, ordenar y no a restringir o contradecir postulados superiores (C-2019, art. 122, a, b, c).

Las Leyes y los Decretos-Leyes son disposiciones generales, de obligatoria observancia para todos, de ahí que en el Cronograma presentado a la ANPP, respecto a las próximas acciones del órgano legislativo supremo y del CE se hubiere consignado que en el período 2023-2027 se prevé la aprobación de 52 Leyes y 29 Decretos-Leyes.

¿Qué exigencias deben tenerse en cuenta en el arduo proceso de creación normativa?

1. Las regulaciones jurídicas son instrumentos para ordenar, permitir, organizar, mandatar, exigir, impedir, prohibir y sancionar, promocionar el cambio o preservar relaciones y situaciones, funciones del Derecho que habrá que tener siempre presentes al emprenderse la creación normativa. Algunas preguntas que deben formularse al respecto serían ¿Para qué y por qué se establece la regulación? ¿Cuáles serán los medios, órganos, vías que se crearán para su aseguramiento y realización, tanto en lo jurídico como en los diferentes ámbitos de la sociedad? ¿Qué efectos puede provocar esa regulación en la sociedad?
2. Teniendo en cuenta la diversidad de ámbitos de desarrollo humano, no es posible elaborar disposiciones generales que integren todas las esferas, sino que se concibe la elaboración normativa de manera diferenciada para ordenar esos distintos espacios, así como los sujetos actuantes en cada uno. La valoración de los pro y los contra de cada propuesta, es una necesidad. Sin mellar la iniciativa legislativa de los diversos órganos, hay que identificar aquellos que -desde su conocimiento del tema a regular- se podrán responsabilizar con los análisis primarios, así como de la formulación de las normativas. Debe llamarse la atención respecto a que estos generadores de regulaciones no sean exclusivamente los que atienden esa esfera social, sino que tienen que implicar a otros sectores que se relacionan en su quehacer con tales instituciones y puedan aportar a la calidad del proceso y su resultado.
3. Distintos son los instrumentos normativos que integran el ordenamiento jurídico de una determinada sociedad, y órganos diferentes intervienen en su creación a los diferentes niveles de toma de decisiones. Por ello, se ha de procurar que, en el proceso de elaboración de tales regulaciones, estas posean coherencia con las disposiciones superiores; que no se hagan los análisis desde un único ámbito o sector pues las normas están destinadas a la población e instituciones que se interrelacionan en espacios diversos. En otras palabras, se podrá regular un sector social o una esfera de trabajo, pero el impacto no se limita a ese ámbito previsto, sino que puede incidir sobre toda la sociedad. En nuestro caso, las Leyes no deben desconocer lo estipulado en la Constitución, y los Decretos-Leyes no pueden contradecir a ninguna de las disposiciones normativas superiores, algo en lo que debe seguirse insistiendo.
4. Debe hacerse un estudio profundo de lo que está regulado, de las situaciones que surgen y si requieren normativas nuevas o modificaciones en las existentes para estimular su desarrollo, a fin de evitar reiteraciones innecesarias, contradicciones y vacíos, que inciden negativamente en el desarrollo de los postulados superiores e incluso limitan el disfrute de derechos y la exigencia de deberes o responsabilidades. La inobservancia de estas cuestiones puede provocar inconsistencias y otros errores con importantes repercusiones para la eficacia del ordenamiento jurídico.
5. Igualmente se deben tener en cuenta las particularidades del lenguaje jurídico, de emplear los vocablos con igual valor/significado en toda la normativa; si hiciere falta consignar definiciones, establecerlas de manera clara y comprensible para la población; evitar expresiones muy amplias o vagas -que dejen dudas de su alcance y contenido- para no generar problemas en la interpretación o aplicación de las disposiciones de manera diferente a lo que se pretende en la disposición.
6. Ha de evitarse que una institución, regulación o situación social se regule desde una única perspectiva o se conciba desde un único criterio. Debe reflejar, por el contrario, la diversidad de intereses enfoques y aspiraciones que se despliegan en la sociedad. Se puede ser experto en la materia o se tiene la responsabilidad de liderar una esfera o sector y por tanto se conoce ese ámbito, pero no debe limitarse el análisis o enfoque a esa manera de saber, pensar, o actuar, pues de lo contrario no siempre se detectan todas las necesidades, o no se estimula el desarrollo o el cambio social que se pretende.
7. Una última exigencia respecto a la disposición normativa a elaborar es la necesidad de la clara determinación de: a) quiénes –tanto entes como personas- estarán sujetos a tales regulaciones, tendrán la responsabilidad de velar por su cumplimiento y exigir responsabilidad a los infractores; b) cómo –a través de que vías, medios o procesos- se hará valer; c) en qué ámbito territorial –todo el país o espacios delimitados- tendrá vigencia; d) a partir de cuándo se empezará a aplicar tal normativa; y, e) si es más beneficiosa que alguna específica anterior, qué impacto tendrá sobre las situaciones evaluadas conforme a las normativas previas.

Cronograma legislativo ¿qué y para qué?

Entonces, el cronograma es la planificación que se hace, a partir de la identificación de los entes responsables de cada disposición y de las necesidades de desarrollo de la normativa constitucional, del momento en que ha de presentarse el proyecto a la Asamblea Nacional del Poder Popular, para su análisis y aprobación si procediera.

La determinación anticipada de cuándo debe llevarse a debate cara proyecto de Ley es importante con vistas a que se planifiquen con antelación los análisis científicos, así como las consultas a expertos y a los demás organismos. Incluso, de esta manera, se puede generar un espacio en la página web de la ANPP para que la población -si lo estima- pueda emitir consideraciones al respecto y que los Diputados tengan la posibilidad de realizar los análisis requeridos. Y luego de la aprobación, el tiempo necesario para el inicio de su instrumentación.

Algunas disposiciones normativas que se someterán a análisis y aprobación en 2023 y 2024

Año 2023

Atención a Quejas y Peticiones.

Si bien han sido empleados estos como sinónimos, en nuestra dinámica se debe diferenciar las peticiones de las quejas. En tal sentido, se pide respecto a lo que no se tiene derecho, y la queja, por su parte se interpone frente a un derecho lesionado o amenazado y respecto al cuál el órgano correspondiente debe responder. No puede obviarse que las quejas evidencian las dificultades que tienen las personas, los incumplimientos de los responsables de hacer o de proveer.

El anterior Reglamento de la ANPP estableció la atención de las quejas y peticiones ante este órgano, luego la Fiscalía asumió la responsabilidad de exigir a los órganos del Estado, Gobierno y Administración el cumplimiento de lo previsto. Pero las quejas y peticiones se pueden presentar en todos los ámbitos y esferas, de ahí que la Constitución además de prever el derecho, estipula la responsabilidad de los órganos del Estado y Administración de darle atención. Tampoco puede obviarse que del análisis de tales peticiones y quejas los órganos del Estado tienen medios de control de cumplimiento de lo establecido.

Migración Interna; Migración internacional y pasaporte

Se prevén como 2 leyes diferenciadas, una para la movilidad dentro de Cuba y otra hacia y desde el exterior. Tales regulaciones han de asentarse en que las personas tienen libertad de entrar, permanecer, transitar y salir del territorio nacional, cambiar de domicilio o residencia, sin más limitaciones que las establecidas por la ley (C-2019, art. 52).

Por tanto, resultan necesarias las normativas que ordenen, regulen, permitan, y no sólo con carácter prohibitivo, respecto a la movilidad personal y familiar, dentro del territorio y fuera de este. En este último caso, si estas personas son ciudadanas cubanas, debe definirse si se le limitarán algunos derechos y por qué, por cuanto la ciudadanía es la categoría garante de todos los derechos.

Extranjería

Los extranjeros residentes en el territorio de la República se equiparan a los cubanos, y asimismo podrán ser expulsados del territorio nacional (C-2019, art.91). Pero la Constitución no establece ni el órgano ni las causas, y más aún es necesaria la Ley que establezca esa equiparación, habida cuenta que la ciudadanía debe ser entendida entre nosotros, como la categoría aseguradora de todos los derechos.

2024

Identidad

Por primera vez se tendrá en una sola disposición, con rango de ley la disposición que establezca el qué, cómo y hasta donde se podrá asegurar lo previsto en la Constitución: Todas las personas tienen derecho a que se les respete su identidad personal (C-2019, art.48.). Entiéndase identidad en los diversos ámbitos, psicosocial, biológica, de género, jurídica, digital, y otras. La necesidad de su regulación deriva de las amplias transformaciones sociales con impacto en los derechos y deberes, nuevas concepciones, que no es sólo en el ámbito registral y la identificación de los residentes en el territorio nacional, de ahí se supone que incluya una amplísima pluralidad de valoraciones.

Ciudadanía

Esta debió haber sido una de las primeras Leyes en aprobarse dada la ausencia previa de regulaciones coherentes al respecto y la implicación de esta condición respecto a todos los derechos y deberes.

A diferencia de América Latina, en Cuba los nacidos en el territorio nacional -con excepción de los hijos de extranjeros que se encuentren al servicio de su gobierno o de organismos internacionales-, los hijos de cubanos en misión oficial, y los nacidos en el extranjero de padre o madre cubanos –aun si hubieren perdido la ciudadanía- cuando hagan la solicitud ostentarán la ciudadanía cubana. Esta es la única categoría reconocedora de derechos y fijadora de deberes; y no como en otros países que son nacionales al nacer, con protección jurídica, y ciudadano con la mayoría de edad y el disfrute de los derechos políticos.

De ahí que los cubanos no puedan ser privados de su ciudadanía, salvo por causas legalmente establecidas (C-2019, art.38), porque se quedarían sin protección tanto en lo nacional como en lo internacional. Por eso, el único órgano previsto constitucionalmente para disponer, en los casos que le corresponda, la privación de esta es el Presidente de la Republica (C-2019, art. 128, m). Esto también merece regularse de manera detallada, pues la privación de la ciudadanía, en nuestro caso, deja a las personas en estado de apatridia, sin protección por ningún Estado.

Organización de la Administración central del Estado

Ya están en vigor las Leyes reguladoras del aparato estatal en su conjunto y de aquellos que adoptan las decisiones generales en el ámbito nacional (Asamblea Nacional y Consejo de Estado, Presidencia de la República y Consejo de Ministros).

Resta ahora ordenar los ministerios y demás organismos que forman parte de la Administración Central del Estado (C-2019, art. 146), con una lógica de funcionalidad, efectividad de las decisiones y control cotidiano de las decisiones superiores y las adoptadas por cada Ministerio o Instituto y no como un aparato burocrático más. Si se desea bienestar colectivo e individual, tiene que haber acciones coordinadas, ágiles y sujetas a un control plural.

No son estas las únicas disposiciones normativas a debatir en estos dos años, es una selección aleatoria, pero pensando en aquellas que inciden directamente en los derechos y deberes de los cubanos, partiendo del fundamento de que lo que hagamos debe tributarle a todos; y si no está bien, deberá ajustarse a las nuevas circunstancias e intereses.