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Los derechos de queja y petición no son referentes actuales del ordenamiento jurídico cubano.

En la dinámica cubana, los términos queja y petición son vocablos asociados a mecanismos que han funcionado como vehículo de expresión de inconformidades frente situaciones de la realidad, independiente a su causa, ámbito y esfera de manifestación. La queja y petición indistintamente entendidas e independiente de sus diferencias, han suplido la inexistencia de fórmulas legales para satisfacer supuestos de vulneración de derechos.

Los derechos de queja y petición no son referentes actuales del ordenamiento jurídico cubano. Su inclusión en la norma constitucional cubana posterior a la etapa de la provisionalidad, corresponde a la Constitución de la República de 1976, a pesar de tener orígenes arduos de rastrear como derecho subjetivo. Los antecedentes prerrevolucionarios más remotos no evolucionaron del mero reconocimiento legal a peticionar ante las autoridades y de recibir comunicación del resultado, en un plazo determinado. Solo la Constitución de 1940 fijó un término de cuarenta y cinco días y reforzó el derecho con la facultad de repetir contra las decisiones derivadas de la petición misma.

Los derechos de queja y petición se constitucionalizaron en el modelo cubano de una manera coherente en la Carta Magna de 1976. Su reconocimiento, se reforzó con la responsabilidad de recibir atención y respuesta pertinente, en un plazo de tiempo fijado. Sin embargo, más de cuatro décadas después de la promulgación del texto de 1976, los derechos a dirigir quejas y peticiones a las autoridades no alcanzaron desarrollo en normas de inferior jerarquía. Su realización se identificó con el ejercicio de manera anónima. Asimismo, la práctica por sus titulares se auxilió de los procesos de agregación de demandas, en ocasión de las rendiciones de cuenta de los mandatarios de los órganos del Poder Popular; así como, de espacios habilitados por los medios de comunicación. Igualmente se reconoció como el fundamento de un tipo especial de derecho del administrado frente a la Administración Pública.

La Constitución de la República de Cuba promulgada el 10 de abril de 2019 delineó los contornos de los derechos que facultan a sus titulares a peticionar. Se mantiene la esencia de la fórmula constitucional anterior, mediante su reconocimiento como derechos. La regla jurídica contenida en la Constitución cubana vigente establece: “Las personas tienen derecho a dirigir quejas y peticiones a las autoridades, las que están obligadas a tramitarlas y dar las respuestas oportunas, pertinentes y fundamentadas en el plazo y según el procedimiento establecido en la ley.”

La materialización del principio de reserva de ley devino en la aprobación y publicación de la Ley 167, Ley del Sistema de Atención a las quejas y peticiones de las personas, complementado con su reglamento. Si bien la ausencia de regulación no es óbice para la aplicación directa del texto constitucional, las facultades derivadas de peticionar y quejar carecían de un procedimiento que informaran su mejor realización.

El acierto principal de la disposición objeto de comentario, lo constituye su rango normativo. Teniendo en cuenta la trascendencia de la materia de derechos, deberes y garantías, se observó el mandato constitucional y se apostó por la Ley, cual disposición de mayor jerarquía normativa dentro del sistema de fuentes formales en Cuba. En atención a que, luego de la Constitución, la Ley deviene el acto normativo de superior grado en el ordenamiento jurídico nacional, la apuesta por una ley manifiesta la trascendencia que, para el legislador, poseen los derechos de queja y petición.

A casi seis años de promulgada la actual Constitución de la República de Cuba puede afirmarse que existe una producción normativa que desarrolla derechos de distinta naturaleza, sin ponderar entre unos u otros; así como normas que instrumentan las garantías procedimentales, institucionales y jurisdiccionales para la realización de tales derechos y su tutela efectiva. A partir de la publicación de la Ley y el reglamento del Sistema de atención a las quejas y peticiones, el orden jurídico que regula la materia subjetiva, incorpora la procedimentación de los derechos de queja y petición.

¿Qué son los derechos de queja y petición?

Partiendo de las notas compartidas en esta propia columna en el artículo El desarrollo legislativo del derecho constitucional de queja y petición en Cuba, a propósito del proyecto de ley, puede afirmarse que los derechos de queja y petición manifiestan dificultades en torno a su tratamiento, esencialmente por dos cuestiones: su definición y su alcance.

La regulación legal contenida en la Ley del Sistema de atención a las quejas y peticiones…. dispone que queja (es) la comunicación por la que una persona manifiesta su insatisfacción o inconformidad con una actuación o situación en el ámbito de la actividad de los órganos, organismos, entidades, directivos, funcionarios y empleados del Estado, que implica una afectación. Mientras que petición (se conceptualiza como) la solicitud formulada ante el órgano o autoridad mediante la que se interesa una pretensión determinada.

Se entiende por queja una expresión de insatisfacción o inconformidad a causa de una actuación de muy diverso origen, generadora de una lesión de derechos o intereses, de ahí su fin comunicativo. Mientras que petición es la formulación efectuada para requerir o exigir algo que se concreta en una pretensión y genera una consecuente respuesta. De tal suerte, se peticiona respecto a lo que no se tiene y se queja frente a un derecho presuntamente lesionado.

Ambos artículos son coherentes con la regulación constitucional. Esta no solo mantiene la esencia de la fórmula normativa de constituciones anteriores; sino que mediante su propia conceptualización brinda una suerte de autonomía a ambos derechos. El constituyente de 2019 otorgó independencia a ambas instituciones mediante el uso de la conjunción copulativa “y”; así como a través de la regulación separada respecto al resto de las categorías que tributan a su confusión teórica.

Con el reconocimiento en el debido proceso, del derecho a interponer recursos o procedimientos frente a decisiones judiciales y administrativas (Artículo 94, inciso f de la Constitución), se deslindan los derechos de queja y petición del régimen recursivo que le asiste al administrado frente a actos, disposiciones, omisiones o actuaciones de la Administración Pública. A la par, la incorporación del acceso a la solución de diferencias mediante la tutela judicial efectiva y los mecanismos alternativos de solución de conflictos (Artículos 92 y 93 de la Constitución, respectivamente), distingue ambos derechos de las reclamaciones que pudiesen realizarse entre sí los sujetos de derecho.

Los elementos normativos particularizan las condiciones del ejercicio del derecho, superando la disposición anterior. La referencia a “ciudadanos” contenida en el artículo del texto de 1976, es sustituido por “personas”, extendiendo la titularidad y goce de los derechos a cubanos y extranjeros, así como a las personas jurídicas. Entre los destinatarios del ejercicio de ambos derechos se engloba un universo que excede a la Administración Pública (autoridades, directivos, funcionarios y empleados del Estado), irradiando además a los prestadores de servicios o ejecutores de función o potestad pública (privados); lo que refuerza la condición mayoritariamente asumida por la doctrina de los derechos de queja y petición como derechos públicos subjetivos, no así de mecanismo de defensa del administrado, aunque puede emplearse para ese fin. Por último, la referencia a la tramitación y respuesta, ahora no solo pertinente -como estipulaba el artículo de la Constitución anterior- sino también oportuna, fundamentada y en un límite temporal preestablecido, debe informarse mediante un procedimiento, constituyendo estos requisitos una obligación para el ente ante el cual se queja o peticiona.

La Constitución reformula los derechos de queja y petición. Si bien mantiene su contenido esencial; particulariza la relación jurídica que en ocasión de los mismos se genera, enfatizando en la obligación de hacer de las autoridades, conforme a un proceder legal predeterminado. Es precisamente la ley analizada y su reglamento, la instrumentación de ese procedimiento.

¿Qué regula la Ley y el Reglamento del Sistema de Atención a las quejas y peticiones a las personas?

El objeto de regulación parte de la propia denominación dada a la ley. Se alude al Sistema de Atención a las quejas y peticiones. La norma procedimenta los derechos subjetivos, pero también el proceder de los destinatarios sobre las que la acción de estos recae. Informa y se dirige a estas últimas, en una suerte de función indicativa sobre cómo conducirse a propósito del ejercicio de tales derechos. En consecuencia, sus disposiciones reconocen el carácter sistémico y transversal, a todos los niveles, de la atención a tales solicitudes, con la consecuente obligación de atender y responder.

El fin de las normas es homogenizar el tratamiento y atención a las quejas y peticiones por cada una de las estructuras del sistema, de ahí que ordene los elementos organizativos y funcionales que pautan la respuesta institucional. La Ley se acoge al principio de responsabilidad en la atención a las quejas y peticiones. El contenido de tal responsabilidad no es otro que el cumplimiento de los mandatos a que vienen vinculados por la norma, que incluyen, pero no se limitan a la tramitación de las quejas y peticiones. El proceder se informa de los principios de supremacía constitucional y legalidad, así como principios de actuación vinculados al órgano y principios informantes del procedimiento, que incluyen objetividad, imparcialidad, celeridad, transparencia, oportunidad, veracidad y calidad de la información, discreción, privacidad y sensibilidad y no discriminación, este último asociado, además, a las notas que caracterizan a los derechos, donde se incluyen los derechos de queja y petición.

El sistema de atención a las quejas y peticiones constituye la garantía institucional de los derechos. Esta estructura se compone por los entes llamados a la atención, tratamiento, respuesta y control de las quejas y peticiones. La integración del sistema tiene por vértice a los órganos superiores del entramado estatal quienes irradian a sus estructuras subordinadas, en función de su jerarquía; no obstante, el reconocimiento del deber de cooperación institucional e interinstitucionales.