El tema de la burocracia y del burocratismo sigue estando vigente en el conjunto de desafíos principales del sujeto político de la construcción social de orientación socialista en Cuba, y lo estará por mucho tiempo, dadas las raíces de este fenómeno social y por sus consecuencias.
El burocratismo, cuyos efectos son inversamente proporcionales a la democracia, afecta el funcionamiento sano de la sociedad en todos los órdenes, es económica y culturalmente pernicioso e irrita a la ciudadanía.
En los últimos tiempos, y al calor de los debates que generan las transformaciones socioeconómicas en curso en el país y por los importantes y difíciles desafíos que enfronta la sociedad cubana, este fenómeno negativo es tratado con mayor frecuencia.
A lo largo del proceso revolucionario cubano hemos experimentado diferentes procesos de ofensiva antiburocrática y en el orden organizativo y de formación se ha trabajado en la eliminación de sus causas, sin que podamos decir que ya no es un problema socialmente relevante, antes bien es de la mayor importancia y actualidad.[1] Vale entonces recordar como introducción a este breve texto lo planteado por Fidel hace 50 años:
“…creo de todo corazón que el socialismo tiene que cuidarse del burocratismo tanto como del imperialismo. No olvidarse de eso, porque es más peligroso, porque es un enemigo clandestino. (…) Pero es un mal grande del cual no nos damos cuenta, del que no tenemos conciencia. Y, sin embargo, es un gravísimo mal, estorba la producción, consume en tareas innecesarias las mejores inteligencias, consume mucho de la energía del pueblo”.[2]
Primero hay que diferenciar “Burocracia” de “Burocratismo”
Valen la pena unas líneas para establecer con claridad los significados con los cuales entenderemos estos términos.
Burocracia
El término “burocracia”[3], a diferencia del término burocratismo, no se emplea siempre en sentido peyorativo. Con el advenimiento de la llamada “sociedad de masas”, denominación que alude al crecimiento general, económico, tecnológico, industrial, poblacional, etc., la burocracia aparece como el aparato administrativo organizado jerárquicamente y pautado por regulaciones estrictas que permite el ejercicio racional del poder, no solo del poder público, de la organización gubernamental, sino también en las estructuras políticas partidarias, comerciales, sindicales, industriales, eclesiásticas, etc. No es que no hubiera burocracia anteriormente, sino que ahora sería un elemento más extendido y omnipresente.
Al constituirse en mecanismos de poder en la sociedad capitalista, la burocracia se consolidó como ente ajeno a la ciudadanía, como aparato al servicio de la dominación del capital sobre el trabajo y como espacio para los privilegios, el nepotismo, la prevaricación, las pugnas entre intereses corporativos, la coima y la corrupción. Para las prácticas burocráticas del Estado capitalista se necesitaba un ciudadano pasivo, aceptador, sumiso.
En la tradición revolucionaria socialista, el rechazo a los abusos de las estructuras de poder del capitalismo instaló en la ideología y la política y en la conciencia ciudadana la interpretación peyorativa del término y junto con ello, la figura del burócrata como persona al servicio e identificado con esas prácticas. Los burócratas suelen identificarse y eventualmente prodigarse favores mutuos, creando en ocasiones redes mucho más perniciosas.
Es con este enfoque que emplearemos en este trabajo el término burocracia.
Cuando emprendimos la aventura de la construcción socialista de la sociedad cubana, se tenía como totalmente ajeno a los revolucionarios, al Estado revolucionario, a las instituciones y organizaciones revolucionarias, el peligro del burocratismo, pero no tardó en comprenderse que en el socialismo persisten profundas contradicciones en la sociedad que resultan generatrices de las tendencias burocráticas.
Burocratismo
El sufijo “ismo” denota la cualidad de sistema, de doctrina, lo que se refiere entonces no a la actividad o sistemas organizativos específicos que emplean los ocupados de la administración y que pueden estar incluso deformados por las prácticas burocráticas, sino a la manipulación espuria en el ejercicio de la actividad administrativa, en la que predominan características formales, estrictas y complicadas que lentifican, obstaculizan y enredan la solución de los asuntos públicos o de otra índole, y en su mayor deformación la inercia, el conformismo, la desidia y la privatización de las posiciones públicas para ilegítimo beneficio individual o de grupos.[4]
El uso popular de estos términos
Cuando los cubanos empleamos habitualmente los términos de burocracia y burocratismo, los referimos habitualmente a los obstáculos y complicaciones que se presentan en los organismos públicos, cuando tenemos que hacer trámites para autorizaciones, reclamaciones, legalizaciones, actualizaciones, registros, altas o bajas, etc. Y naturalmente, no falta razón en esta interpretación, ya que no pocas veces, múltiples factores causales y sus consecuencias hacen el papel de freno a las soluciones a las que tenemos derecho como ciudadanos instalando así en esos espacios de administración pública la desidia, la lentitud, la ineficiencia, la rutina y una plomiza incapacidad, para el cambio y el desarrollo.
En ese tenor, el funcionario devenido burócrata, que se rige por su estructura piramidal y la observancia de la disciplina jerárquica a la que pertenece, pierde capacidad de ubicarse en las necesidades y problemas de la ciudadanía y reacciona exclusivamente a las indicaciones “de arriba”.
En ocasiones estos frenos están lamentablemente matizados por la humillación del público por funcionarios insensibles, cuando no son complicaciones ex profeso para condicionar la coima o el soborno constituyéndose entonces en abuso contra la ciudadanía ya con implicaciones no solo de orden ético, sino también legales.
El burócrata, identificado como parte de una estructura de poder que ha privatizado, ve al ciudadano no como alguien con el derecho a ser debida, correcta y eficientemente atendido, sino como alguien subordinado a su persona, alguien a quien se hace un favor, a quien se le dispensa una dádiva. El ciudadano, a veces un “usuario”, a veces un “impertinente”, debe sentirse agraciado por la atención del todopoderoso funcionario.[5]
Diferentes organismos de la administración tienen departamentos u otro tipo de estructuras para atender las quejas de la ciudadanía; sin embargo, la vida demuestra que esas entidades al ser juez y parte no ejercen adecuadamente la función para la cual están dirigidas. Las dependencias tienen libros “de quejas y sugerencias” que por lo regular no juegan el papel que se espera como mecanismos para mejorar su trabajo, ya que no predomina el sentido de la crítica y de la autocrítica constructivas.
Ahora bien, más allá de su indiscutible importancia, lo anterior se refiere a determinados efectos que las tendencias del burocratismo tienen directamente sobre la ciudadanía, no así a los factores causales que como se dijo arriba resulta esencial conocer y abordar.
Sobre el fondo del problema
Son múltiples las causas de las tendencias burocráticas que pueden desarrollarse en las administraciones a todos los niveles. Sin pretender un listado exhaustivo cabe señalar las siguientes:
- Excesiva centralización de funciones y en correspondencia escasa descentralización, controles exagerados, voluntarismo, desconfianza en los otros, verticalismo, estilo de “ordeno y mando”.
- Administración deficiente por desidia, desinterés, inercia e indolencia.
- Envejecimiento moral, obsolescencia de las estructuras y normativas de funcionamiento de las administraciones.
- Crecimiento y complejización de las necesidades sociales sin una adecuada respuesta organizativa.
- Leyes y normativas deficientes o que se aprueban sin reglamentación o con una reglamentación inadecuada y sin las condiciones apropiadas para su aplicación.
- Insuficiente y deficiente preparación de los directivos, funcionarios y personal administrativo en general.
- Deformaciones provocadas por la entronización en las estructuras administrativas de intereses individuales y grupales espurios.
- Deficiencias en los controles estatales y partidistas de la gestión pública.
- Deficiente información pública acerca de las normativas vigentes y escasez de conocimiento por parte de la ciudadanía generada por el desinterés y la indisposición de estudiar y conocer los mecanismos de funcionamiento de las diferentes estructuras.
- Inexistencia de formas eficientes de control social.
Es importante recalcar que estos “frenos” a la solución de las demandas sociales se generan en lo público, pero no se refieren únicamente a los trámites que necesita hacer la ciudadanía, sino a todo el funcionamiento de las estructuras públicas; no solo a las instituciones que están a cargo de los servicios a la población, sino también a las económicas, las jurídicas, las políticas, las sociales, las culturales. En todas ellas estos elementos pueden frenar la fluidez en la solución de los problemas y desafíos, las necesidades y las demandas de la sociedad. Si esto no se tiene en cuenta no se podrá calibrar integralmente el fenómeno de las tendencias burocráticas. De las características de estos “frenos” se infiere la complejidad del enfrentamiento del burocratismo en la sociedad.[6]
No es posible en un breve ensayo como este proponerse siquiera desarrollar cada uno de estos factores causales de las tendencias burocráticas. Todos ellos interactúan como freno a las soluciones necesarias para el adecuado funcionamiento de la sociedad en sus diferentes ámbitos, planos y niveles. Entre ellos, por ejemplo, el hecho que la propia ciudadanía no se preocupa por conocer detalles legales, normativos y procedimentales en las instituciones públicas y tampoco exige sus derechos con la energía necesaria.
Sin embargo, un eje transversal lo constituye el primero de los descritos: la excesiva centralización de funciones, los controles exagerados, la escasa descentralización, la poca horizontalidad, la desconfianza en los otros, el verticalismo, el estilo de “ordeno y mando”. Este factor causal de las tendencias burocráticas viene de los errores en el entendimiento y aplicación del principio conocido como centralismo democrático.
¿Centralismo democrático o articulación democrática?
Entre los factores enunciados como generadores de tendencias burocráticas, el relativo a la relación centralización – descentralización, verticalidad – horizontalidad, tiene una expresión teórica y práctica en el principio organizativo del centralismo democrático, destacado en la experiencia socialista de Europa del Este y de la extinta URSS en calidad de fundamento de la dirección, no solo del partido, sino también del Estado y de la economía.
El centralismo democrático fue adoptado también en Cuba en calidad de principio organizativo. Inscrito estatutariamente como principio organizativo de la actividad partidista, ha influido notoriamente en todos los ámbitos de la actividad social, como norma y como estilo.
El eje de su fundamentación teórica parte de la conjugación del democratismo con la centralización, concebida como la dirección “desde un centro”, la subordinación de la minoría a la mayoría, de los organismos inferiores a los superiores, para lo cual el polo democracia se garantizaría con la elegibilidad de los órganos y organismos, la rendición de cuenta, el control, evitar la centralización arbitraria, etc. El Estado, la superestructura política, nunca estarían por encima de la sociedad, de la ciudadanía, mucho menos en su contra, antes bien actuarían en dirección a ceder sistemáticamente cuotas de poder para empoderar gradual, sucesiva y ascendentemente a las bases, cultivando la autogestión en todas las esferas de la vida social.
Bajo este principio se desarrolló la organización de los procesos de construcción socialista y con ello se lograron importantes avances en diferentes esferas de la actividad social. Sin embargo, la práctica en los países socialistas de Europa del Este y en la desaparecida URSS, desconoció fatalmente todas las advertencias hechas por Lenin, quien concibió este principio para el partido y luego planteó su extensión a la economía socialista. La deformación práctica afectó también la relación dirigente – dirigidos y neutralizó el principio de la crítica y la autocrítica constructivas.
La modalidad de esperar por los organismos superiores, de considerar ley indiscutible lo decidido “arriba”, de no fertilizar ninguna iniciativa hasta que no estuviese “autorizada”, anuló la creatividad, empobreció y frenó el desarrollo. Estos errores se han cometido también en la experiencia cubana y es preciso alertar al respecto. Hoy es evidente la necesidad de rever críticamente este principio de dirección.
Se necesita una revisión a fondo del centralismo democrático, pensar detenidamente en las derivaciones perjudiciales que ha generado su práctica, estudiar la reorganización de la actividad social con nuevos principios de dirección, más democráticos y participativos, capaces de rescatar y hacer funcionar eficientemente los contenidos originales positivos del centralismo democrático, partiendo de concebir la dirección no como las decisiones “de un centro”, sino como la articulación de la inteligencia y la voluntad colectivas en cada plano y espacio organizativo del país para adoptar las mejores decisiones y actuar disciplinadamente en consecuencia.
Si en la práctica los organismos superiores derivan hacia el verticalismo, el ordeno y mando, el ocultamiento y la manipulación de la información y la formalización de la democracia, terminarán cercenando la creatividad, el flujo de las iniciativas y la promoción de nuevos liderazgos. No es relevante, a los efectos de sus consecuencias, la justificación que se asuma y la intención que se proclame para tal actuación; en los hechos deviene desconocimiento de los derechos de la ciudadanía, la subvaloración del otro, y el freno al mejor desarrollo de la actividad de que se trate. Se derivará en la práctica perniciosa de la consulta para todo, se perderá responsabilidad individual consciente, se apagará el entusiasmo.
Cuando las estructuras encargadas de proponer las personas que deberán ocupar las posiciones de responsabilidad de las diferentes instituciones administrativas y políticas (las secciones, departamentos y direcciones de cuadros. Comisiones, etc.) se rigen por normas y un estilo de funcionamiento que termina por subordinarse a las decisiones del “centro”, a la voluntad “de arriba” sin tener realmente en cuenta a las bases, se acaba desconociendo en la práctica al polo democracia. Los así elegidos se sentirán más dependientes del “centro” que de las personas, estructuras y destinos relacionados con la actividad para la cual han sido situados, los demás verán subvalorados sus criterios. Si imaginamos una derivación piramidal, el resultado será la separación del “centro” de las bases, de las realidades sociales.
Otro tanto puede ocurrir con la burocratización de la vigilancia y el control que puede ser muy severo para unos y permisivo para otros.
Una práctica perniciosa generadora de burocratismo es la que consiste en no mantener los temas abiertos a debate, incluso cuando se toman decisiones que deben ser cumplidas por todos los participantes en una determinada entidad económica, administrativa o política.
Cualquier propósito social necesita organización y direccionamiento para ser asegurado eficientemente. Por tal razón, una vez que se adoptan las decisiones (por ejemplo la aprobación de los Lineamientos), corresponde a la sociedad en su conjunto trabajar en función de su aplicación. Esa labor debe tener entre otras dos características básicas: una se refiere a que si bien las estructuras y el personal especializado son consustanciales a los requerimientos contemporáneos, el modo en que estas actúan debe basarse en la más amplia participación, la consulta colectiva, el consenso, el control popular. La segunda, tiene que ver con el hecho que cualquiera de los lineamientos o incluso direcciones más generales, continúan siendo objeto de debate y análisis, no solo porque puede haber errores en ellos, sino porque las situaciones cambiantes pueden exigir su modificación.
Y ese debate debe ser fluido y la información acerca de su desarrollo debe fluir también con la necesaria transparencia entre las diferentes estructuras y personas involucradas.
La superación de tales insuficiencias y errores es una tarea de alta complejidad, pero estratégica y decisiva, y debe ser abordada por toda la sociedad con la orientación del partido. Esa orientación tiene que fundamentarse en las conclusiones que se deriven del análisis crítico de la experiencia de dirección a lo largo del proceso revolucionario y de la situación actual, y constituye en consecuencia en la actual coyuntura un asunto a ser considerado por el próximo congreso del partido.
En la lógica elemental de toda actividad humana estarán siempre presentes el conflicto y el disenso, el diálogo y el consenso, las leyes (mientras exista el Estado) y las normas, todo para lograr una actuación racional, pensada y más eficaz en función de los intereses. Sin orden, disciplina, normas y sistema no hay actividad humana realmente eficiente.
Por otra parte, en la misma medida en que la sociedad en su conjunto ha avanzado en el orden instructivo, educacional y cultural, y hay más preparación para una productiva participación en las decisiones en general, el centralismo democrático, como principio básico de la organización de la sociedad cubana en transición socialista, debe evolucionar hacia la articulación democrática, un sistema, un modo de actuar, un modo de gestión que se oriente a lograr toda la democracia posible en las diferentes estructuras de dirección de la sociedad, que sea más eficiente en la conjugación de voluntades y en el aprovechamiento de la sabiduría colectiva, que conjure las deformaciones del centralismo y que base su aplicación en principios tales como la disciplina consciente, la unidad consciente de acción, el control social, la crítica y la autocrítica constructivas, la transparencia y fluidez de la información, la práctica de la consulta, el ejercicio eficiente de la participación democrática en la elección de las diferentes estructuras, la rendición de cuentas con las correspondientes consecuencias de aprobación o desaprobación y de reconocimiento de responsabilidades, el debate abierto de todos los temas, entre otros. No se excluye, por supuesto, la capacidad de vetar decisiones, para lo cual deben ser estudiados los posibles casos y elaboradas igualmente las correspondientes normativas y procedimientos.
En el binomio articulación – democracia, el polo democracia es la mayor reserva potencial de inteligencia colectiva y para anular y disolver los intereses individuales y grupales ilegítimos, ya que es el espacio donde están presentes todos los miembros de una comunidad, una agrupación, una empresa, un territorio, una organización, la sociedad en su conjunto, tanto los que tienen responsabilidades de dirección, como los ciudadanos “comunes”.
Se trata de retomar y desarrollar como práctica organizativa y método sistemático de conjurar las tendencias burocráticas en la sociedad cubana, aquello que tan tempranamente como en 1961 explicó y alertó Fidel:
“El método burocrático implica el riesgo, incluso, de sacrificar una serie de principios que son fundamentales para la revolución. Y, sobre todo, hacerle perder –renunciar- a lo que es tan fundamental en la revolución: la iniciativa, el espíritu creador y el entusiasmo de las masas. Porque una revolución es, sencillamente, una tarea de pueblo, no es una tarea de funcionarios administrativos, no es una tarea de dirigentes revolucionarios. Una revolución es una tarea de pueblo. Y el método burocrático está en contradicción absoluta con el principio de la revolución socialista.”[7]
Sobre el papel de los medios de comunicación
Es difícil minimizar la importancia del periodismo revolucionario, en particular el periodismo de investigación, en el combate contra la burocracia y el burocratismo, como parte de los esfuerzos mancomunados en esta dirección.
El incremento de las relaciones mercantiles en la sociedad cubana como resultado de las transformaciones económicas en curso, arropan inevitablemente el fortalecimiento del individualismo y las ambiciones personales desmedidas.
Ya no se aprecian las responsabilidades en las diferentes estructuras –como ocurría en años anteriores del proceso revolucionario cubano-, solo como un espacio para el deber y el servicio a la sociedad. Han surgido deformaciones que se alejan del ideal ético socialista y ocurre con notable frecuencia que por intereses egoístas se desconocen los errores y se defienden las posiciones adquiridas. Es preciso denunciar y combatir estos comportamientos, siempre en el espíritu de acabar con los errores, no con las personas, pero anteponiendo en todo momento el interés de la sociedad en su conjunto.
El periodismo cubano, revolucionario por definición y de probada fidelidad al pueblo, tiene la responsabilidad de participar profundizando en los problemas, informando fehacientemente acerca de las deformaciones y conductas burocráticas, en particular cuando estas se mezclan con el oportunismo, el nepotismo y la corrupción, de servir como instrumento de control popular y de contribuir al enriquecimiento de la cultura cívica de la sociedad cubana y a la creación de un clima de confianza para el debate público de los problemas.
En el ejercicio del periodismo, en particular el de investigación, el periodista debe ser consciente también de su acrecida responsabilidad por los productos mediáticos que genera cuando se trata de situaciones que entrañan deformaciones burocráticas graves, mezcladas con el oportunismo y la corrupción, y ser muy cuidadoso en el tratamiento ponderado, cuidando de no hacer críticas injustas, y velando siempre por el carácter constructivo de sus mensajes.
No será, como se dice al inicio, un mal de fácil erradicación, pero solo con un adecuado diagnóstico de la realidad, decisiones certeras, trabajo constante y sistemático y amplia participación social, será posible enfrentarlo con éxito.
Notas
[1] Uno de esos procesos tuvo lugar en la segunda mitad de la década de 1980. Por aquel entonces, hace ya unos 25 años fue publicado por la Editora Política un pequeño libro de mi autoría titulado precisamente “Burocracia y burocratismo”, escrito al calor del proceso de rectificación de errores y tendencias negativas, cuya finalidad era sentar las bases que permitieran iniciar un estudio sistemático de las desviaciones burocráticas en la sociedad cubana y aportar con ello a la rectificación que por aquel entonces ya entraba en su fase de amplio despliegue y madurez.
En esencia, la propuesta partía del análisis de lo que había sido pensado sobre el tema por los clásicos del marxismo, por Lenin, por el Ché y por Fidel y cerraba con un capítulo contentivo de algunas definiciones conceptuales de partida para el estudio de la burocracia y del burocratismo en Cuba, todo sujeto naturalmente a crítica y desarrollo ulterior.
La vida impidió dar continuidad a aquel propósito. La desaparición del campo socialista contrajo el tiempo y el espacio de la revolución cubana y obligó al país a una marcha forzada y a cerrar filas por la salvación nacional.
Uno de los objetivos principales que se proponía el estudio se refería al seguimiento crítico del principio organizativo del centralismo democrático.
Aunque no se emprendió la tarea con la envergadura que inicialmente nos propusimos, sí abordamos posteriormente el tema de las relaciones centralización – descentralización, de la burocracia y el burocratismo en otros trabajos llegando al concepto de articulación democrática como principio organizacional para la construcción socialista en Cuba, asunto que abordaré más adelante.
[2] Fidel Castro Ruz, “Discurso pronunciado en la concentración conmemorativa del VI aniversario de la revolución, La Habana, 2 de enero de 1965”. Ediciones Obra revolucionaria, No. 1, La Habana, 1965, p. 30. (Tomado de Darío L. Machado, “Burocracia y Burocratismo, Editora Política, La Habana, 1990, p.63).
[3] Muchas veces se interpreta el término relacionándolo con la palabra “Buró” y ciertamente hay una relación con ese término, pero indirecta. La paternidad en la creación del término no está claramente definida, hay quienes lo atribuyen al economista fisiocrático Vincent de Gournay, otros al filósofo J.G.F. Hegel, pero su etimología lo refiere al francés “Bureau” que significa “oficina” y el sufijo “cracia” del griego “cratos” que significa “poder”.
[4] En el texto aludido arriba (Burocracia y Burocratismo) ensayé una definición de Burocratismo: “es el conjunto de factores causales y sus consecuencias que crea y reproduce en las estructuras de regulación económica, política, social y cultural mecanismos de freno a la realización eficiente de las soluciones de continuidad de las necesidades sociales y que conforma un fenómeno de naturaleza antidemocrática que puede ser conceptualizado a escala social” (Darío L. Machado, “Burocracia y Burocratismo, Editora Política, La Habana, 1990, p. 82).
[5] El enfrentamiento a estos hechos negativos que se producen en el contacto de las instituciones públicas con la ciudadanía, debe abordarse atendiendo a los factores causales algunos de los cuales considero fundamentales y se describen en este texto, pero también específica y concretamente puede pensarse en la variante de crear una entidad racional y eficiente financiada por el Estado, respaldada por la ley e independiente del gobierno y de cualquiera otra institución, integrada por personas elegidas por el voto directo y secreto de la población por un determinado período de tiempo, que se encargue de defender los derechos de la ciudadanía, atienda las quejas y establezca las demandas administrativas o legales según sea el caso, les de seguimiento, mantenga informada a la sociedad y exija las soluciones.
[6] En el sector privado, por ejemplo, también se producen frenos a la solución de las necesidades y requerimientos dadas determinadas deficiencias en las capacidades de gestión y por causas que pueden en ocasiones ser similares a las descritas arriba, pero no configuran un fenómeno de envergadura social, salvo que estén condicionados por decisiones atinentes al Estado y al Gobierno, sino solamente de características microlocalizadas que no califican como “burocratismo”.
[7] Fidel Castro Ruz, “Palabras pronunciadas en la reunión con los trabajadores bancarios”, La Habana, 16 de octubre de 1961. Ediciones Obra Revolucionaria, No. 39, La Habana, 1961, p.8. (Tomado de Darío L. Machado, “Burocracia y Burocratismo, Editora Política, La Habana, 1990, p.59)