Proyecto de Constitución: Cuba se municipaliza (+ Infografía)

Estamos sentados a una mesa en una habitación muy clara, temprano en una mañana de septiembre cuando ha pasado más de un mes de consulta popular sobre el Proyecto de Constitución. Mayra Espina, socióloga, investigadora, con experiencia en proyectos locales, tiene para mí el valor, como entrevistada, de haber estudiado profundamente y luego trabajado directa e intensamente en el tema que vamos a abordar: la municipalización, el desarrollo local.

Municipalizar no significa fragmentar, literalmente partir el país en municipios cual si fuera una pizza en pequeñas porciones separadas, como algunos piensan. Habrá estrategia y planificación nacionales, elementos universales, pero irán a la par de una visión territorial, municipal, que aprovechará oportunidades y recursos localmente, no solo resolviendo problemas sino tomando decisiones proactivamente y promoviendo desarrollo.

Hay dos ejemplares impresos del Proyecto encima de la mesa. Ambos con anotaciones: las mías inevitablemente con más preguntas que respuestas; en las suyas presumo esté el análisis desde el conocimiento, una especie de mapa para las respuestas informadas que muchos buscamos por estos días.

Doctora, a primera vista, solo mirando el espacio dedicado a la definición de municipio, se puede apreciar la diferencia entre el enfoque de la Constitución de 1976 y el actual Proyecto de Constitución. ¿Qué cuestiones fundamentales cambian con esta visión de 2018?

-Para mí, este es un texto radicalmente municipalista. La referida al municipio es una de las partes del proyecto constitucional que introduce los cambios más radicales de una a otra Constitución y, a mi modo de ver, los que pueden tener un impacto mayor en el desarrollo del país. Hace años estoy trabajando a escala local y me parece que toda esta concepción de desarrollo local, descentralización y municipalización tiene un potencial muy grande.

Para mí, este es un texto radicalmente municipalista. La referida al municipio es una de las partes del proyecto constitucional que introduce los cambios más radicales de una a otra Constitución y, a mi modo de ver, los que pueden tener un impacto mayor en el desarrollo del país.

“En mi opinión, el cambio más importante es reconocer que lo local propiamente es el municipio, y que la provincia es un nivel intermedio que coordina. Ahí hay un cambio de enfoque también. Nuestro sistema actual es como un sistema de jerarquía de niveles donde uno subsume al otro y se reproduce casi la misma estructura: están los ministerios y luego todo eso lo hay en la provincia y en el municipio. Esta propuesta modifica eso, el municipio es la sociedad local.

“Además, en el texto se introduce otro cambio: la Constitución actual habla del municipio como una ‘extensión territorial determinada por necesarias relaciones económicas y sociales de su población, con capacidad para satisfacer las necesidades mínimas locales’, lo que considero que minimiza el espacio micro. A esa escala no se satisfacen las necesidades mínimas, sino las propias de esa escala; hay otras escalas a las que corresponde responsabilizarse con otro tipo de necesidades, pero no es porque sean mínimas y máximas. Con esa lógica parecería que a la nación le corresponde lo máximo. Este texto modifica eso: habla de las necesidades locales, de las necesidades del entorno, no de que sean mínimas, pueden ser tan máximas como cualesquiera otras.

“Me parece que este texto está recuperando una tradición municipalista, que no es que fuera muy exitosa en la etapa prerrevolucionaria, pero que tiene una impronta de la visión española, de la visión de los municipios, y también una visión más cercana a la manera en que en América Latina se considera lo local.

No se dará por arte de magia, pero el Proyecto de Constitución crearía condiciones para que se despliegue la articulación descentralización municipal/ desarrollo económico/ participación ciudadana.

“Hay un libro que tuve la posibilidad de prologar, Qué municipio queremos, que contiene una colección de textos, sobre todo de profesores de la Facultad de Derecho de la Universidad de La Habana que por años se han dedicado al tema de los municipios, e incluye algunos textos con otros enfoques, pero sobre todo el del derecho. Ahí hay un recuento de esta visión de los municipios; hay, incluso, una propuesta de qué debería contener una Ley de Municipios”…

Ahí quería llegar en algún momento, ¿qué viene después de la Constitución?

-Si el Proyecto de Constitución se aprueba, y la parte sobre los órganos municipales queda aprobada tal cual, esto conllevará leyes para poderse concretar. Este es un texto radical y prometedor en lo que tiene que ver con el rol de las sociedades locales, del espacio micro en la vida de nuestra sociedad y en su desarrollo.

“La Constitución es un marco general, no lo puede resolver todo: puede definir, en el caso en que estamos, marcar el límite, el techo hasta donde nos podemos mover en el ámbito de la descentralización y la toma de decisiones a escala micro. Pero se necesitan luego leyes, procedimientos, normas que tienen que ser coherentes con esto. De hecho, algo en que el libro Qué municipio queremos es muy aleccionador, es cómo muchas de las cosas que hacemos hasta hoy son incoherentes con relación a la Constitución.

“Aun cuando el marco jurídico no fuera propicio, hace ya muchos años que se ha avanzado en el tema del desarrollo local. La crisis en los 90 hizo ver que se necesitaba otro tipo de soluciones prácticas, y creo que esa fue la puerta de entrada al tema del desarrollo local en el país: soluciones prácticas para los problemas más diversos. Y ahí instituciones como el IPF, el CITMA, las universidades, empezaron a trabajar en la escala local. También la colaboración internacional entró en ese terreno, incluida la suiza, con la cual tengo experiencia.

“Creo que hay un balance muy positivo, el propio Ministerio de Economía y Planificación ha hecho esa valoración de lo que se obtiene a partir de la escala actual. Ese ministerio tiene un fondo para el financiamiento del desarrollo local, la Iniciativa Municipal de Desarrollo Local (IMDL). Realmente no había finanzas descentralizadas, un presupuesto descentralizado, y la IMDL, y luego el tributo del uno por ciento, han generado un fondo para iniciativas a esa escala.

Para que el municipio funcione y pueda tomar decisiones tiene que haber un conjunto de requisitos: tiene que tener competencias, es decir, tiene que haber una Ley de Municipios que habilite a esa escala para tomar decisiones. Además de competencias, tiene que haber un financiamiento, en el que el municipio tenga capacidad autónoma sobre una parte de las finanzas locales.

“Para que el municipio funcione y pueda tomar decisiones tiene que haber un conjunto de requisitos: tiene que tener competencias, es decir, tiene que haber una Ley de Municipios que habilite a esa escala para tomar decisiones. Hasta ahora lo que hay son funciones, y estas siempre son delegadas del nivel superior, que las puede quitar o ampliar cuando se necesite.

“Según el enfoque del nuevo texto constitucional en consulta, esto hay que arbitrarlo por competencias, y normalmente las competencias se arbitran por ley. Supongo que la continuación de este paso constitucional sea una Ley de Municipios, o al menos una ley de gobierno por escala. La mayoría de los países resuelven esto con una Ley de Municipios, que fija competencias y dice, por poner un ejemplo, ‘a los municipios les corresponde el agua, las carreteras”… Hay gente que aquí ha trabajado mucho ya este tema, y hay un avance en cuanto a qué le correspondería a un municipio cubano.

“Además de competencias, tiene que haber un financiamiento, en el que el municipio tenga capacidad autónoma sobre una parte de las finanzas locales. Es decir, decidir. Eso se ha ensayado con el tributo del uno por ciento. Hay muchos criterios. He escuchado a gente aquí en La Habana burlarse de esto: ‘Mira qué cantidad de parques, con tanto problema que hay cogieron el uno por ciento para eso’…

“Mi percepción es que es exitoso, porque el municipio, durante años acostumbrado a esperar decisiones desde arriba, de pronto tiene un dinero que quizás no tiene bien definida la norma de qué hacer con él, pero ha hallado cosas de interés social para hacer. También el procedimiento ha ido en paralelo, ya el Ministerio de Economía y Planificación tiene un procedimiento mejor”.

Hay retos en esta oportunidad, y también desconfianzas.

-Hay algunos que dicen que los municipios no están preparados para asumir este cambio que trae el Proyecto de Constitución. Creo que estas son cosas que se aprenden haciendo. Sería un error pensar que ahora, para aprobar una Constitución como esta, primero hay que hacer una gran escuela de municipios.

Claro que tiene que haber escuelas, formación de cuadros, pero estas cosas se aprenden haciendo, con normas claras, experiencias prácticas y control institucional y popular.

“Primero, los gobernantes cambian; van a cambiar, incluso, cada cinco años. Hasta ahora cambiaban cada dos años y medio. Pretender que esto se resuelve con escuelas es una idea demasiado pedagógica del asunto. Claro que tiene que haber escuelas, formación de cuadros, pero estas cosas se aprenden haciendo, con normas claras, experiencias prácticas y control institucional y popular. Creo que es un área muy esperanzadora.

Algo excelente son los temas de ciudadanía colocados a escala municipal: los derechos de petición, de participación, de mandar temas de discusión al gobierno que tiene la ciudadanía y que en el Proyecto de Constitución quedan muy claros.

“Por otra parte, para mí algo excelente son los temas de ciudadanía colocados a escala municipal: los derechos de petición, de participación, de mandar temas de discusión al gobierno que tiene la ciudadanía y que en el Proyecto de Constitución quedan muy claros. Creo que esto puede revolucionar un poco la manera de participación que existe hoy, y que a veces se ha hecho rutinaria en asambleas de rendición de cuenta.

“Creo que este cambio puede aportar dinamismo en ese sentido, que la ciudadanía se sienta más copartícipe, que no tiene que esperar cada cierto tiempo a la rendición a escuchar un informe. El nuevo texto da esa posibilidad, y soy optimista con lo que esto puede significar para Cuba. No lo va a resolver todo, pero es un aporte interesante para el desarrollo del país.

“Es muy importante la coherencia luego de aprobado el texto constitucional, y que las instituciones particulares no tengan más poder que un gobierno. Un ministerio no puede tener más poder que un gobierno. Eso debe quedar claro.

“Hay un montón de normas y decisiones que se toman hoy que son contrarias al espíritu de la Constitución. Hay organismos que toman decisiones que luego deben ser puestas en práctica por el municipio y no están en línea con lo que norma la Constitución”.

Imagino que será un proceso que implicará reacomodos, tensiones…

-No quiere decir que todo esté solucionado con las competencias. La gestión de lo público, como todo en la vida social, es un ámbito de contradicciones y de conflictos potenciales. Porque es un ámbito de distribución y redistribución de poder.

“Cuando se ponga en práctica el cambio que contiene el Proyecto de Constitución, la provincia puede sentirse afectada (de hecho, he conversado con gente que cree que esto es un error, que se le está quitando poder a la provincia y no va a funcionar). Yo pienso que la provincia tiene otro rol: de coordinación. Es un mejor rol que el de ser dueña de los municipios.

“En la literatura sobre este tema de descentralización se dice precisamente que en los municipios los mensajes son muy claros. Primero, porque está la política cara a cara, la gente se conoce. En La Habana el tema es más complejo, pero en las localidades pequeñas la gente se conoce, la gente sabe si lo que el presidente municipal está diciendo es consistente con lo que hace, y le puede reclamar directamente; se lo puede encontrar en la calle, en el parque.

“Otra cosa importante en el texto es que introduce la figura de la consulta popular que los gobiernos pueden implementar en temas de interés. No se dará por arte de magia, pero el Proyecto de Constitución crearía condiciones para que se despliegue la articulación descentralización municipal-desarrollo económico-participación ciudadana.

Tiene que haber políticas nacionales, voluntad nacional, pero la posibilidad de manejar y crear soluciones a escala local para situaciones de desventaja, brechas de equidad, multiplica el potencial para actuar sobre ellas, pues hay decisiones que no se pueden tomar desde la nación porque no son directamente visibles los escenarios.

“Tiene que haber políticas nacionales, voluntad nacional, pero la posibilidad de manejar y crear soluciones a escala local para situaciones de desventaja, brechas de equidad, multiplica el potencial para actuar sobre ellas, pues hay decisiones que no se pueden tomar desde la nación porque no son directamente visibles los escenarios, mientras que allí en el municipio -si hay marco jurídico que lo establezca y finanzas que lo apoyen- hay mayor potencial de tomar decisiones de mitigación de desigualdades”.

Doctora, si miramos a fenómenos, actores, tendencias que han ingresado a nuestra cotidianeidad y a la vida social y económica del país en los últimos años, digamos el trabajo por cuenta propia, el cooperativismo no agropecuario, otros como los subsidios a la construcción… ¿Qué potencial tiene el enfoque de municipio que plantea el nuevo texto constitucional en su relación con ellos?

-Creo que pudiera hacerlos mucho más efectivos. El Centro de Estudios de Desarrollo Local y Comunitario (Cedel), que ha trabajado con la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación (Cosude) en el proyecto Fortalecimiento de las Capacidades Municipales para el Desarrollo Local (Prodel), ha generado una herramienta llamada Estrategia de Desarrollo Municipal, la cual consiste en que las autoridades municipales hagan un ejercicio participativo, consultivo, de imaginar el municipio deseado, los potenciales que tienen y los cálculos para llegar ahí, así como las políticas que deberían implementar para lograrlo. Este proyecto trabaja con 27 municipios.

“Existen también la Plataforma Articulada para el Desarrollo Integral Territorial (Padit)*, en la que participan más de 15 municipios, y el programa Hábitat, que coordina la Universidad Central de Las Villas y trata mayormente de vivienda y servicios urbanos, y que reúne a diez municipios de las provincias centrales.

“Todos estos programas trabajan con esa lógica: tomar decisiones a escala local significa no estar apagando fuegos, sino tener una mirada estratégica, un pensamiento de perspectiva.

“A pesar de las restricciones producto del marco jurídico vigente, los municipios que pasan esa experiencia se empoderan y logran tomar decisiones, incluso con las herramientas más centralizadas. Digamos, el Plan Anual de la Economía Nacional es una herramienta centralizada; los municipios que han tenido capacitaciones y experiencias prácticas con la Estrategia de Desarrollo Municipal asumen el Plan Anual de la Economía Nacional de otra manera, no sumando fríamente sino mirando qué colocan en ese plan con vista a su desarrollo.

“Y han aprendido a distinguir muy bien qué queda en manos de ellos, y curiosamente se han dado cuenta de que, por ejemplo, algo que queda en manos de ellos es el trabajo por cuenta propia, que no es un actor de relevancia nacional y por tanto es localmente que se otorgan las licencias, que se recaudan los impuestos, y aunque no han podido usar en la práctica la herramienta del fomento de cooperativas, sí lo han pensado, lo han propuesto y en cierta medida lo han hecho. Porque son actores cuyo ámbito es local, al menos por el momento.

“Tenemos experiencia en muchos municipios. En Holguín, en Pinar del Río. Por ejemplo, en la provincia de Cienfuegos, cuyo gobierno es muy activo en los temas de desarrollo local, a través de Padit y otros programas se han hecho -con una lógica que Padit llama ‘de encadenamiento’- muchas iniciativas con financiamientos múltiples: centrales, del uno por ciento, de pequeños emprendimientos privados. Es decir, han logrado una mixtura de actores y fuentes presupuestarias diversas que ha funcionado muy bien.

Hay incentivos que no pueden ser manejados centralmente cuando se trata de particularidades. Los niveles centrales están para estrategias y normas más generales.

“La escala local es perfecta para esas iniciativas, porque el gobierno conoce a la gente, sabe lo que se puede esperar; maneja incentivos (por ejemplo, si un cuentapropista necesita un local y se le ubica uno). O sea, hay incentivos que no pueden ser manejados centralmente cuando se trata de particularidades. Los niveles centrales están para estrategias y normas más generales.

“Yo creo que esta visión de lo municipal que propicia el Proyecto de Constitución tiene potencial para ese vínculo efectivo entre actores estatales y no estatales, mayores y menores actores, que puede ser muy fructífero. Creo que dentro de las competencias municipales debería pensarse en cómo articularlo”.

Aunque no es un municipio, el Centro Histórico habanero, con su autonomía y la inversión en desarrollo local, ha sido un modelo y un ejemplo que va más allá de Cuba. Si hay autonomía del municipio, si, como establece el texto constitucional en consulta popular, “tiene la facultad para decidir sobre la utilización de sus recursos”, entre otras competencias, hay que tomar en cuenta que algunos municipios tienen bases productivas más sólidas, mayor capital industrial o turístico, minero o agrícola… Otros no tanto. ¿Qué reto plantea nacionalmente esta realidad en términos de equilibrio del desarrollo? ¿Puede hablarse de un enfoque solidario de la municipalización? ¿Redistribuir? ¿Diferenciar aportes del presupuesto central?

-Pusiste un ejemplo que yo también uso. Hemos trabajado también con la Oficina del Historiador de la Ciudad de La Habana, generando herramientas participativas, apoyando presupuestos participativos, que creo que es algo que bajo las nuevas circunstancias podría ensayarse en los municipios: consultas públicas, consultas ciudadanas sistemáticas, apoyo al sector pequeño no estatal y articulación con él.

“Claro, es inevitable el comentario: allí hay un patrimonio que te permite eso. Y la Oficina del Historiador de La Habana tiene también otra lección: los programas sociales, es decir, el uso de parte de los ingresos para programas sociales, y esa mirada consistente en que no se trata solo de poner en uso productivo y mercantil un patrimonio histórico y arquitectónico para el turismo, sino de un acceso democrático de los cubanos a ese patrimonio. Nosotros también disfrutamos de ello, no es una zona exclusiva; bueno, sí, hay restaurantes y paladares a los que la mayoría no podemos ir, pero también hay otros centros y servicios que sí están al alcance de nuestro bolsillo. Cualquiera de casi cualquier bolsillo puede pasar un día agradable en La Habana Vieja.

“No es solo en el Centro Histórico de la capital, también está sucediendo en otros lugares. En Camagüey, por ejemplo, con un modelo no tan radical como el de la Oficina del Historiador de La Habana, pero con potestades, con finanzas propias. Lo que ha hecho la Oficina del Historiador de Camagüey es muy interesante. Matanzas ha tomado una velocidad extraordinaria, no solo por su Oficina del Conservador.

“Donde se ha implementado aunque sea un poquito de ese modelo de autonomía de gestión, lo que casi siempre sucede, a la escala posible, es que los recursos locales son usados de una manera más efectiva.

“No me gusta decir que hay que extrapolar ese modelo, porque las ciudades patrimoniales tienen capacidades de gestionar a su manera y con su propia visión, pero sí hay ahí aprendizajes que funcionan en Santiago, en Camagüey, en Trinidad, en Sancti Spíritus, en muchos lugares.

“Si salimos de las ciudades patrimoniales, claro que los recursos son más modestos, y también dependen, como tú decías, de los sectores económicos que estén enclavados allí. Y hay algo que está relacionado con aquella pregunta de qué viene después: mejorar nuestra política fiscal, la recaudación.

“Sé que hay exenciones para atraer capital y negocios, pero creo que hay que volver a estudiar quiénes están eximidos de impuestos locales y que esa franja debería disminuir. Para mí, todo el mundo debería hacer una contribución al tributo territorial: empresas mixtas, empresas extranjeras, la que sea… Claro, en mayor o menor cuantía para manejar incentivos. Que el incentivo no sea no pagar; quizá no pagar durante los tres primeros años. Eso está bien estudiado en economía. En la caja territorial todo el mundo debería echar aunque sea una peseta.

“Mejoraría las finanzas de muchos territorios si aumenta la cantidad de actores que tributan. Esto no cambia la realidad de que hay lugares menos beneficiados, donde casi no hay nada en términos de actividad económica. Pero esa situación está hoy también, y la caja central no logra resolverlo. Hoy es obvio que hay desequilibrios y desajustes territoriales, incluso en La Habana, que aun con la centralización de las finanzas y los programas sociales y económicos no se han resuelto.

“La idea no es que la municipalización signifique que el Estado central se desentienda. Quien lee el Proyecto de Constitución comprende que el Estado central conserva funciones muy importantes y responsabilidades con relación a lo local, tanto de control como de aporte de finanzas que son transferencias centrales para determinados fines.

“La idea es mantener ese compromiso y asignaciones desde el presupuesto central para objetivos en los que todos los territorios deben tener una situación más o menos equiparada, mejorar y aumentar los tributos territoriales, y aplicar una especie de tributo para redistribuir entre los municipios, como hacen muchos países con una caja central, algo que se podría resolver en la provincia: un tributo para redistribuir entre los municipios; los más avanzados contribuyen con los menos avanzados.

La idea no es que la municipalización signifique que el Estado central se desentienda. La idea es mantener ese compromiso y asignaciones desde el presupuesto central para objetivos en los que todos los territorios deben tener una situación más o menos equiparada, mejorar y aumentar los tributos territoriales, y aplicar una especie de tributo para redistribuir entre los municipios.

“Aquí hay una discusión internacional; para muchos, si creas esa caja de redistribución municipal, primero estás haciendo que los municipios menos avanzados no tengan mucho estímulo para mejorar, porque siempre les va a venir un dinero extra asegurado, y segundo, los más avanzados se van a sentir con una carga adicional.

“En Cuba hay consenso nacional en que ciertos avances implican un compromiso con quienes no pueden avanzar más. Porque el avance no es casual, no siempre puede adjudicarse a la inteligencia de gobiernos y sociedades, sino también a patrimonios, capitales, posibilidades que tienen unos pero otros no. Y al final el territorio es de todos, es nacional. Ahí hay un factor y tenemos condiciones para lograrlo, ese mecanismo de redistribución.

“En la literatura incluso hay casos de países donde se crea una caja de estímulo: o sea, está la caja para atender la desventaja, y hay otra para estimular el avance de los aventajados, un plus para lograr lo adicional. El avance es reconocido no solo con un diploma, sino con más presupuesto o una competencia nueva. Hay muchas maneras de manejarlo”.

Si hacemos un resumen, un intento para que se entienda en pocas palabras la dimensión del cambio de enfoque que se plantea, ¿pudiera decirme qué implica, en las actuales condiciones de Cuba, municipalizar?

-Municipalizar implica redistribuir poder, que los gobiernos y las sociedades locales tengan mayor capacidad para tomar decisiones sobre su economía, su sociedad, sus servicios, para solucionar problemas que están a su escala. Y digo la sociedad local, no solo el gobierno local, porque creo que la municipalización, en la manera en que está pensada en este texto, habilita al gobierno para más poder de decisión, pero también a la ciudadanía local.

Municipalizar implica redistribuir poder, que los gobiernos y las sociedades locales tengan mayor capacidad para tomar decisiones sobre su economía, su sociedad, sus servicios, para solucionar problemas que están a su escala. Y digo la sociedad local, no solo el gobierno local, porque creo que la municipalización, en la manera en que está pensada aquí, habilita al gobierno para más poder de decisión, pero también a la ciudadanía local.

“Primero, porque todo el proceso de elección de los gobiernos locales es muy directo, aquí no es por biografía, son personas que la gente conoce. Insisto, en La Habana es más complejo todo. En segundo lugar, porque el Proyecto de Constitución está también colocando estas figuras: la consulta popular, el derecho de petición de la ciudadanía, con lo cual se va complementando el ejercicio de poder. No es solo autoridad de gobierno, sino que se hace efectiva la idea de que la soberanía realmente reside en la sociedad.

“Hay otras implicaciones: más derechos, pero también más obligaciones y deberes. Y más oportunidades. Por supuesto, no hay una varita mágica, y una vez empiece a funcionar no significará que todo va a estar bien, que los gobiernos van a tener un funcionamiento efectivo como el previsto aquí, que las sociedades locales se van a involucrar inmediata y plenamente, pero la oportunidad está dada en estos artículos constitucionales sobre el municipio y el capítulo sobre los órganos municipales del Poder Popular.

“Espero que la sociedad cubana sepa aprovechar esa oportunidad. Es una prueba política este proceso, si de verdad sabemos aprovechar esa oportunidad que abre la municipalización”.

 

* La Plataforma Articulada para el Desarrollo Integral Territorial (Padit) está presente desde 2015 en cinco provincias cubanas (Pinar del Río, Artemisa, Cienfuegos, Holguín y Guantánamo), y es liderada por el Ministerio de Economía y Planificación (MEP), el Instituto Nacional de Investigaciones Económicas (INIE), el Instituto de Planificación Física (IPF) y el Ministerio del Comercio Exterior y la Inversión Extranjera (MINCEX), los gobiernos provinciales y municipales. Cuenta, además, con el apoyo de la Agencia Italiana para la Cooperación al Desarrollo (AICS), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en Cuba (PNUD) y la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación (COSUDE). Participan igualmente varias instituciones asociadas académicas y de la sociedad civil organizada.