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Cuba: Enderezando el camino de las inversiones

Refinería de Cienfuegos.

Refinería de Cienfuegos.

Inversión es el gasto de recursos financieros, humanos y materiales con la finalidad de obtener ulteriores beneficios económicos, sociales y medioambientales, a través de la explotación de nuevos activos fijos tangibles e intangibles.

El Proceso Inversionista es entonces el sistema dinámico que integra las actividades o servicios que realizan los sujetos que en él participan, desde su concepción inicial hasta la puesta en explotación.

Es un proceso muy complejo por la cantidad de sujetos que participan, las relaciones contractuales que entre ellos se establecen y los procesos de consulta y emisión de permisos que se requieren de los organismos con funciones estatales rectoras que intervienen, buscando optimizar todos los recursos implicados para lograr los resultados esperados.

A partir de los debates del VI Congreso del PCC en los que se abordaron las deficiencias del proceso inversionista en el país, ¿cuáles fueron los pasos dados hasta la elaboración de una Política en este ámbito?

A partir de los trabajos realizados en la preparación del VI Congreso del Partido, fueron identificadas varias deficiencias presentes en el proceso inversionista cubano, que constituyeron el punto de partida para elaborar los Lineamientos de la Política Inversionista, que trazan el camino a seguir en esta materia.

El diagnóstico realizado arrojó entre sus principales deficiencias las siguientes:

1. Proceso Inversionista ineficiente que impide alcanzar el objetivo fundamental de contribuir al desarrollo.
2. Falta de integralidad.
3. El Inversionista es el actor más débil del proceso, le falta preparación, liderazgo, motivación y estabilidad profesional.
4. Falta de calidad y rigor en la elaboración de los Estudios de Factibilidad.
5. Durante la concepción y evaluación de una inversión no se considera la participación efectiva de la industria nacional.
6. Alta dispersión de normas jurídicas.
7. Marcada centralización en la decisión de invertir.
8. Complejos y dilatados procesos de permisos y consultas con organismos rectores, con incompletas y tardías respuestas.
9. Deficiencias en la contratación y uso inadecuado del contrato como herramienta eficaz para el logro de los objetivos.
10. Falta de sistematicidad y control en el cumplimiento de las normativas vigentes por los sujetos del proceso, generando causas y condiciones para prácticas antieconómicas y manifestaciones de corrupción.
11. Incumplimiento de los planes anuales, inmovilizando recursos.

Ejemplo de incumplimientos del programa de la vivienda en el 2014:

Al cierre del año 2014 se terminaron en el país 12 mil 338 viviendas por el sector estatal (597 viviendas incumplidas) para un 95 por ciento.

Principales causas de los incumplimientos:

• Déficit y baja productividad de la fuerza de trabajo.
• Deficiente organización de obra. Problemas organizativos y de dirección.
• Dificultades con el aseguramiento oportuno de algunos recursos materiales:
- Barras de Acero por roturas de las plantas productoras.
- Déficit de alambrón por atrasos en las importaciones.
- Afectaciones en las producciones de carpintería de aluminio y galvanizada.
- Afectaciones de cemento en la zona oriental por dificultades en el transporte.

Este diagnóstico evidenció la necesidad de contar en primer lugar con una Política para prever la solución a todos estos problemas y posteriormente elaborar un nuevo reglamento jurídico que logre su correcta implementación.

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Las normas jurídicas para las inversiones

Para alcanzar este objetivo, el Ministerio de Economía y Planificación en su papel rector del Proceso Inversionista, de conjunto con la Comisión de Implementación y Desarrollo de los Lineamientos y luego de un proceso de conciliación con todos los OACE, OSDE, CAP y Entidades Nacionales, elaboró la Política para el Perfeccionamiento del Proceso Inversionista, que fue aprobada por el Consejo de Ministros en mayo del 2013 y da respuesta a 13 Lineamientos de la Política Inversionista y a 7 Lineamientos de la Inversión Extranjera aprobados en el VI Congreso del PCC. (Anexo 1)

Los principios fundamentales que la componen son los siguientes:

1. Contar con una herramienta legal de alto rango jurídico a nivel de Decreto y un Manual Único de normativas, que permita exigir el cumplimiento de lo establecido en materia del proceso inversionista.
2. Crear, actualizar y unificar las normativas vigentes de los órganos de consulta: IPF, CITMA, MINSAP, MINFAR, EMNDC, MININT, MINEM, INRH, MINDUS.
3. Concebir nuevas normas jurídicas complementarias para los organismos con funciones estatales rectoras (MITRANS, MICONS, MINAGRI, MINAL, MIC, MINTUR, MINCIN).
4. Definir al inversionista como el sujeto principal, recibiendo junto al resto de los actores del proceso, la capacitación y acreditación requerida para cumplir con sus funciones.
5. El proceso inversionista deberá concebirse integralmente, incluyendo el análisis de la cadena productiva, dando participación a todas las formas de gestión.
6. Descentralizar gradualmente la decisión de invertir a todos los niveles de dirección.
7. Centrar el proceso de consultas a través del Sistema de Planificación Física, quien determinará los organismos y entidades que serán consultados en cada nivel, estableciendo términos y plazos para dar respuesta.
8. Aplicar la licitación en todas las fases del proceso.
9. Los estudios de factibilidad deberán ser integrales cumpliendo con lo que se establezca para su elaboración.
10. Los OACE y los OLPP, trazarán y harán cumplir la política inversionista en las ramas o territorios que representen, así como aprobarán las inversiones a su nivel.

¿Cuáles son las Normas Jurídicas que rigen el proceso y su ámbito de aplicación? ¿Qué sujetos intervienen?

Para implementar la Política aprobada, se elaboró y concilió un cuerpo legal que resultó aprobado en el último trimestre de 2014 y fue publicado en Gaceta Oficial el pasado 23 de enero de 2015, el cual está compuesto por un Decreto (327) "Reglamento del Proceso Inversionista" y 14 Resoluciones complementarias de igual número de Órganos de consulta y Organismos con funciones estatales rectoras, que se pondrán en vigor el próximo 24 de marzo, en el año del 55 aniversario de la Planificación en Cuba.

Estas normas jurídicas son de aplicación a todas las inversiones que se realicen en el territorio nacional por las personas jurídicas estatales. También se aplica a las sociedades mercantiles de capital ciento por ciento (100%) cubano. Las empresas mixtas, las partes de los contratos de asociación económica internacional y las empresas de capital totalmente extranjero, para emprender procesos inversionistas en el territorio nacional, lo aplican en lo que corresponda y con las precisiones previstas en ellas.

Para el resto de las personas jurídicas no estatales y las personas naturales que realizan inversiones, solo se aplica lo relativo a los permisos, debiendo cumplir, además, las normativas de los organismos estatales con funciones rectoras en el proceso inversionista.

Las inversiones iniciadas al amparo de la Resolución 91 del 2006 del Ministerio de Economía y Planificación conservan su validez, pero los pasos posteriores a la entrada en vigor de este cuerpo legal, se rigen por las disposiciones de este.

Los sujetos del Proceso inversionista son:

Principales:
a) Inversionista
b) proyectista
c) suministrador
d) constructor

No principales:
a) Explotador
b) contratista

El Inversionista es el máximo responsable de los recursos asignados para las inversiones. Constituye la persona jurídica o natural designada y facultada para dirigir la inversión desde su concepción inicial hasta su puesta en explotación, quien supervisa y comprueba en el ámbito de sus atribuciones la marcha adecuada del proceso en sus diferentes fases y se responsabiliza con sus resultados.

Imagen de archivo de la Fábrica de Bombas de Agua, en Camagüey.

Imagen de archivo de la Fábrica de Bombas de Agua, en Camagüey.

¿Cuál es el papel del Sistema de la Planificación Física en el proceso Inversionista?

La función asignada a la Planificación Física dentro del proceso, está regulada en la Resolución Nro. 74/2014 del Presidente del IPF “Procedimiento para la localización de las Inversiones”, normativa complementaria al Decreto 327/14.

Al Sistema de la Planificación Física (IPF, DPPF y DMPF) le corresponde el otorgamiento de los permisos durante las diferentes fases del proceso inversionista, como parte de la gestión y control de los Esquemas y Planes de ordenamiento territorial y urbanismo en sus diferentes escalas (nacional, provincial, municipal y urbana).

En la fase de pre-inversión a las evaluaciones de los estudios de localización de inversiones (macrolocalización y microlocalización) se incorpora el Acta de aceptación de la ingeniería básica, momento en el que conjuntamente con los organismos de consulta se evalúan las ideas conceptuales del proyecto y se verifica que cumple con las regulaciones y requerimientos establecidos. Este paso es de gran importancia dentro del proceso, ya que se revisa el proyecto desde su inicio y permite que se elabore de una forma más integral el Estudio de Factibilidad, dando paso a la fase ejecutiva con garantía que está bien concebido, lo que puede ahorrar recursos y tiempo en etapas posteriores.

Una vez concluido el proyecto el inversionista pasa a solicitar el Certificado de licencias definitivas, que es el otro cambio que se introduce en la fase de ejecución, paso obligatorio para la inclusión de la inversión en el plan de la economía y la posterior obtención de la Licencia de Construcción o de Obra. Este certificado incluye todas las licencias que emiten los organismos de consulta según los requerimientos de la inversión, lo que contribuye a su integralidad.

La modificación más significativa es que el IPF y las direcciones provinciales y municipales de Planificación Física respectivamente, utilizan el sistema de ventanilla única para la tramitación de los permisos (instrumentos de gestión, control y avales) en todas las etapas en las tres fases del proceso inversionista.

¿Qué es la Ventanilla Única?

Es el procedimiento que utilizará el Sistema de Planificación Física a través del cual realiza las consultas a los niveles correspondientes de los organismos que integran la Comisión de Compatibilización o con funciones estatales rectoras, los cuales responden en el tiempo establecido en la Resolución No. 74 del Presidente del IPF. Hoy no está legislado el tiempo de respuesta y en oportunidades los estudios se dilatan sin que se pueda exigir legalmente.
En este caso se ha considerado la aplicación de un concepto novedoso para nuestro país, denominado Silencio Positivo o Administrativo, mecanismo que indica que si al término del plazo otorgado a un organismo para dar respuesta a los requerimientos, este lo incumple, se considera que está de acuerdo y se continúa avanzando con la compatibilización.

Las solicitudes de los permisos (instrumentos de control), se realizan en las Direcciones Municipales de Planificación Física con la excepción de las que no cuenten con las condiciones objetivas para brindar estos servicios, en cuyo caso se realizan en las DPPF.

¿Cómo se relaciona el proceso inversionista con el resto de las funciones del Sistema de la Planificación Física?

En el Lineamiento 120 están expresadas estas relaciones y las nuevas regulaciones del proceso inversionista implementan este lineamiento en lo referido a la integración de los Planes de ordenamiento territorial con las proyecciones a mediano y largo plazo de la Economía y con el Plan de Inversiones, pues para cada fase del proceso inversionista se requiere la presentación de documentación técnica (permisos) emitidos por el SPF, que garantizan que la inversión se corresponde con la proyección de las transformaciones territoriales previstas en los planes de ordenamiento, desterrando la espontaneidad (L-116).

Al integrar en una norma la composición y funciones de las Comisiones de Compatibilización de las Inversiones, el establecimiento de los momentos de consulta, la modalidad y los tiempos de respuesta, contribuye a garantizar la profundidad, agilidad y plazos de respuesta en los procesos obligados de consulta.

Durante la fase de ejecución se mantiene el control al cumplimiento de lo aprobado en la Licencia de Obra, que termina con la emisión del Certificado de Habitable o Utilizable dando la autorización para la fase desactivación e inicio de la explotación y es la evidencia que se cumplió lo dispuesto y con ello la disciplina territorial y urbana.

Cubana de Aviación

¿Dentro de la descentralización de facultades al sistema empresarial, cómo está prevista la descentralización de inversiones?

Como parte de la reorganización de los Órganos y Organismos de la Administración Central del Estado, separando las funciones estatales de las empresariales, se han creado nuevas Organizaciones Superiores de Dirección, a las cuales se les han delegado atribuciones vinculadas al resultado de la gestión de las empresas que se les integran, tales como:

- Flexibilización de los Objetos Sociales.
- Retención de la depreciación de sus activos fijos.
- Retención de hasta el 50 por ciento del aporte por el rendimiento de la inversión estatal.
- Aprobación de sistemas de pago a partir de la riqueza creada. (R-17)
- Facultad de aprobación de inversiones.

El proceso de descentralización gradual de la decisión de invertir comenzó con la propia preparación del Plan 2015, en cuya Metodología se previeron los niveles de aprobación de inversiones y programas siguientes:

Se aprueban en el MEP (a nivel de Estudio de Factibilidad):
• Inversiones con monto superior a los 15 millones de pesos
• Programas de Desarrollo con destinos productivos, de servicios y sociales.
• Incrementos en el parque de equipos automotores: vehículos, embarcaciones, aeronaves, locomotoras y medios de arrastre independientemente de su especificación.

Se aprueban en el OACE y OSDE (a nivel de Estudio de Factibilidad):
• Inversiones con monto hasta los 15 Millones de Pesos

Se aprueban en los CAP (a nivel de estudio de pre-factibilidad a partir de índices técnico-económicos):
• Inversiones con monto inferior a los 5 Millones de Pesos

Las Entidades planificarán dentro de su plan un monto para inversiones descentralizadas, que desagregarán a sus empresas, agrupándolas como “Resto de Inversiones y Reparaciones Capitalizables”.

Por primera vez el director de una empresa podrá aprobar inversiones dentro de este monto, para los conceptos siguientes:
• La reproducción simple de la actividad (sistemas ingenieros, maquinarias y equipos que garanticen la actividad fundamental)
• Restitución y reequipamiento de uso administrativo (mobiliarios, equipos informáticos, equipos de clima, refrigeración, entre otros)
• Imprevistos para garantizar la actividad fundamental.

Está previsto más adelante, descentralizar igualmente al sistema presupuestado la decisión de realizar determinadas inversiones.

El Decreto indica la realización de Contrataciones y Licitaciones, ¿cómo está previsto este proceso?

Es clave señalar la importancia de los contratos en el proceso inversionista y la necesidad que las relaciones entre los distintos sujetos que intervienen en el proceso se instrumenten a través de contratos. Los contratos deben constituir el elemento esencial de regulación y control de las relaciones que se dan en el marco del proceso inversionista.

Dentro de este proceso, en las inversiones de construcción y montaje, el contrato de ejecución de obras constituye el contrato principal cuyas complejidades deben ser tenidas en cuenta y cuyas precisiones son necesarias para emprender un proceso eficaz. Cláusulas como las de identificación de las obras, trabajos específicos, calidad, suministros de materiales son esenciales.

Por otra parte, un elemento novedoso del Decreto con respecto a la normativa anterior son los procesos de selección de la contraparte contractual. Esto significa que a partir de los cambios introducidos en el modelo económico es necesario que los inversionistas seleccionen a los distintos sujetos del proceso (constructor, proyectista, contratista, suministrador) a partir de decidir cuál presenta la mejor oferta teniendo en cuenta diversas variables.

El Decreto prevé dos modos de selección de la contraparte. El procedimiento negociado en el cual se cursan las invitaciones a un número reducido de sujetos y a partir de las propuestas, el inversionista selecciona sin tener que explicar su decisión. Debe ser el que se generalice por la agilidad que presenta.

La licitación por su parte está regulada con los requisitos mínimos que presenta este proceso a nivel internacional. Es un proceso mucho más riguroso, complejo, costoso y que debe emplearse en las inversiones más complejas. Se prevén convocatorias, pliegos de concurrencia, entrega de ofertas en sobres sellados, selección por parte de una comisión, apertura de las ofertas en acto público y posibilidad de acudir al tribunal por el oferente cuya oferta no fue aceptada.

Estos procesos deben coadyuvar a una mayor eficacia del proceso inversionista y se integran con el resto de los cambios en la actualización del modelo económico.

¿Cuáles son los retos que se esperan con la aplicación de la Política y su nuevo reglamento?

Era imprescindible dotar al proceso inversionista de un reglamento que regule sus elementos esenciales, atemperado a las condiciones de actualización del modelo económico y que ponga fin a la dispersión legislativa en esta materia.

No obstante ninguno de estos documentos publicados en esta ocasión en la gaceta, resolverá de la noche a la mañana el actual cúmulo de deficiencias que caracterizan el proceso inversionista cubano.

El papel que jugará la preparación de todos los sujetos que intervienen en el saber hacer, contribuirá a la solución de muchos de los problemas que enfrentamos hoy.

Se ha diseñado, de conjunto con el Ministerio de Educación Superior y la Facultad de Economía de la Universidad de La Habana, un programa permanente de capacitación a todos los sujetos que intervienen en el proceso, como condición para el ejercicio de sus funciones, particularmente el inversionista, quien no podrá ejercer como tal si no dispone de la acreditación requerida.

Este programa comenzó con la preparación de 70 replicadores que se encuentran listos para capacitar en distintas sedes seleccionadas de centros de capacitación ubicadas en los polos de La Habana, Villa Clara y Holguín, donde se concentran los mayores procesos inversionistas del país.

También se realizó una edición piloto del curso “Gestión Integral del Proceso Inversionista en Cuba”, en la sede de la Escuela Superior de Cuadros del Estado y el Gobierno, el que fue grabado por el Canal Educativo para editar un video que será posteriormente distribuido a todos los OACE, OSDE, CAP y Entidades Nacionales para su auto preparación.

En la medida en que se comiencen a aplicar correctamente los principios contenidos en este Reglamento y se exija además por ello, los resultados deben estar encaminados a que el proceso inversionista constituya el motor impulsor del desarrollo del país.

ANEXO 1. LINEAMIENTOS DEL VI CONGRESO DEL PCC VINCULADOS AL PROCESO INVERSIONISTA

LINEAMIENTOS POLÍTICA INVERSIONISTA (13)

116. Las inversiones fundamentales a realizar responderán a la estrategia de desarrollo del país a corto, mediano y largo plazos, erradicando la espontaneidad, la improvisación, la superficialidad, el incumplimiento de los planes, la falta de profundidad en los estudios de factibilidad y la carencia de integralidad al emprender una inversión.

117. Constituirán la primera prioridad las actividades de mantenimiento tecnológico y constructivo en todas las esferas de la economía.

118. Las inversiones se orientarán prioritariamente hacia la esfera productiva y de los servicios para generar beneficios en el corto plazo, así como hacia aquellas inversiones de infraestructura necesarias para el desarrollo sostenible de la economía del país.

119. Elevar la exigencia y el control a los Organismos de la Administración Central del Estado y a los Consejos de la Administración, en lo que les compete en su papel como inversionistas centrales, para que jerarquicen la atención integral al proceso, desde la concepción hasta la evaluación de sus resultados.

120. Se elevará la calidad y la jerarquía de los planes generales de ordenamiento territorial y urbano a nivel nacional, provincial y municipal, su integración con las proyecciones a mediano y largo plazo de la Economía y con el Plan de Inversiones, tomando en consideración los riesgos sísmicos y otros desastres naturales. Garantizar la profundidad, agilidad y plazos de respuesta en los procesos obligados de consulta, rescatando la disciplina territorial y urbana.

121. Se propiciarán las condiciones para el logro de una descentralización del Plan de Inversiones y un cambio en su concepción, otorgándoles facultades de aprobación de las inversiones a los Organismos de la Administración Central del Estado, a los Consejos de la Administración, a las Empresas y Unidades Presupuestadas.

122. El contrato constituirá una herramienta de trabajo en la planificación y control de todas las etapas del proceso inversionista, asegurando el resultado final de la inversión, con la calidad requerida y dentro de los plazos previstos en el cronograma de ejecución.

123. Las inversiones que se aprueben, como política, demostrarán que son capaces de recuperarse con sus propios resultados y deberán realizarse con créditos externos o capital propio, cuyo reembolso se efectuará a partir de los recursos generados por la propia inversión.

124. Establecer un cronograma de ejecución de las inversiones que permita minimizar la inmovilización de los recursos en objetivos de larga maduración. Ejecutar con prioridad los de más rápida respuesta o que mejoren la integralidad de los objetivos más importantes.

125. En los objetivos de largo alcance en el tiempo se hace necesario establecer prioridades por etapas, que puedan entrar en explotación independientemente del resto y comenzar su recuperación de inmediato.

126. Los proyectos inversionistas del sector industrial, creador de bienes de capital e intermedios para la economía nacional, deberán dar respuesta priorizada a los objetivos estratégicos del país.

127. Se continuarán asimilando e incorporando nuevas técnicas de dirección del proceso inversionista y también de entidades proyectistas y constructoras en Asociaciones Económicas Internacionales. Valorar, excepcionalmente, la participación de constructores y proyectistas extranjeros para garantizar la ejecución de inversiones cuya complejidad e importancia lo requieran.

128. Valorar la aplicación de la licitación de los servicios de diseño y de construcción entre entidades cubanas, proponiendo sus regulaciones e implementación para elevar la eficiencia, competitividad y calidad que se requiere en el proceso inversionista en el país.

LINEAMIENTOS INVERSIÓN EXTRANJERA (7)

96. Continuar propiciando la participación del capital extranjero, como complemento del esfuerzo inversionista nacional, en aquellas actividades que sean de interés del país, en correspondencia con las proyecciones de desarrollo económico y social a corto, mediano y largo plazos.

97. Garantizar que en la atracción de la inversión extranjera se satisfagan diversos objetivos, tales como: acceso a tecnologías de avanzada, métodos gerenciales, diversificación y ampliación de los mercados de exportación, sustitución de importaciones, aporte de financiamiento externo a mediano y largo plazos para la construcción del objetivo productivo y capital de trabajo para su funcionamiento, así como el desarrollo de nuevas fuentes de empleo.

98. Perfeccionar las regulaciones y los procedimientos de evaluación, aprobación e instrumentación de la participación de la inversión extranjera, haciendo a la vez más ágil el proceso. Se establecerá un riguroso control sobre el cumplimiento de las regulaciones, los procedimientos y los compromisos contraídos por la contraparte extranjera al constituirse cualquiera de las modalidades de la inversión extranjera.

99. Establecer un límite de tiempo para las modalidades de la inversión extranjera constituidas que no logren materializar su inicio en el plazo previsto, y decidir sobre su destino, evitando que sigan consumiendo recursos indefinidamente y aumentando su ineficiencia.

102. Elaborar y mantener actualizada de forma permanente una cartera de inversiones de posible negociación con participación extranjera.

103. Promover la creación de Zonas Especiales de Desarrollo que permitan incrementar la exportación, la sustitución efectiva de importaciones, los proyectos de alta tecnología y desarrollo local; y que contribuyan con nuevas fuentes de empleo.

106. Analizar, entre las alternativas de financiamiento mediante la inversión extranjera, aquellas industrias no exportadoras, pero que resultan indispensables para asegurar otras producciones esenciales de la economía o en la sustitución de importaciones.